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袁刚:城乡地方自治与行政扩张的百年博弈

更新时间:2017-02-06 11:25:11
作者: 袁刚 (进入专栏)  

  

   说起现代化城市,我们国家的现代化大城市是百多年前两次鸦片战争之后才开始出现的,尤其是特大型城市。第一次鸦片战争后五口通商,香港、上海发展成大城市,第二次鸦片战争后,天津、青岛、大连也得到发展。这些城市先前都名不见经传,在很短的时间内就发展成超大型城市,这在古代是不可想象的。古代最大的城市肯定是首都,是政治中心,但近代第一次有了一个工商业城市——上海,在不到50年内人口规模就超过了首都,变成了第一大城市,这就是资本主义的力量,也说明当时资本主义冲击力是很大的,它对中国传统社会,尤其是对中国传统农村产生了极为巨大的冲击,这个冲击应该说是非常残酷的,农民相当无助。

  

   我们国家的人口主体长期以来都是农民,以农业立国,农业是古代王朝建立的基础。自从大城市出现后,随着资本主义的入侵,农村就开始破败,男耕女织的小农自然经济迅速瓦解,首先是“女织”被洋布冲了个七零八落,传统手工业几乎都受到冲击,中国的城乡治理分化也开始了。新式城市开始有了较文明的社会生活,香港及上海租界最早有了公共交通、公共卫生等市政管理,有了巡警即警察维持秩序,其它内地城市如沿长江的重庆、汉口、九江、芜湖、南通等也都跟进,交通枢纽的哈尔滨、石门(家庄)、郑州等也迅速崛起,中国城市化浪潮其实百年前就开始了。农村稍有点本事的人,绅士及能工巧匠,甚至一些敢闯的泼皮,纷纷进入城市,至少可住进县城小镇,追求更文明体面的生活。因为在城市那怕是在码头上扛包,日子过得也会比农村滋润,而留在农村的人则逐渐劣质化,乡绅变成了土豪劣绅,游离于城乡之间的“二流子”也多了起来。农村的败象,成为很突出的社会问题。

  

   当时的一些社会精英,也注意到这个问题,戊戌变法时就提出筹办地方自治,即对城乡基层社区进行新型社会治理,特别是农村的自救。自治的理念一方面是来自西方,但中国古代由于皇权难以深入村社,鞭长不久马腹,县以下的基层行政,流于自治的状态也是很自然的,乡村在乡绅主导下制定乡约乡规,配合官府进行治理。在晚清新政改革时,筹办地方自治作为一项重要改革内容,曾在全国推行。当时搞得最好的是直隶天津,直隶总督袁世凯在河北地区进行了广泛试验,他派人到日本学习城乡自治,兴业殖产,开办了直隶工艺局、劝业场,发展民营经济,使天津成为北方商贸集散中心。袁以政府行政力量来推广新型城乡自治,编写了《自治讲义》,分发各属张贴,组织宣讲员下乡,到河北各地宣讲, 在1906年成立了天津自治总局;1907年成立了中国有史以来第一个通过民众选举产生的地方代议组织----天津议会。

  

   在直隶农村筹办地方自治,则以省府保定附近的定县(今河北定州市)最为出色,有一位从日本留学回国的乡绅米迪刚,在定县的翟城村做了不少开化民智的事,比如办新学、创办自治公所、讲演社、图书馆等,引入一些西学新事物,同时也着力维护传统道德,讲互助与尧舜传贤,把农民组织起来,以此来求得农村的自救。进入民国后,有一批高级知识分子海归洋博士,包括耶鲁大学博士晏阳初、康奈尔大学博士冯锐、哈佛的瞿世英等,他们注意到中国农村的破败日甚及米氏的乡村自救运动,出于对农民的无限同情,也先后来到定县开展乡村建设,方法是以平民教育为主。

  

   到上世纪二三十年代,北京大学教授梁漱溟脱下教袍,来到山东邹平,筹办了山东乡村建设研究院,大力倡导乡村建设运动。那个时期农村里的问题很多,但政府无暇顾及,共产党恰恰在农村获得了发展机会,把农村作为革命基点。梁漱溟是改良主义者,在农村办合作社,搞儒家化乡贤自治,以农业引发工业,以达成农村的自救。与此同时,黄炎培等精英人士在城市里也开展了职业教育工作,救助城市下层劳苦民众。自治自救在城市和农村基层都有人在搞,且声势很大,但国民党中央政府对此很少过问,一些地方军阀如山西的阎锡山、山东的韩复榘等,在其所管地域则大加支持,他们本身就有相当的独立性,对筹办地方自治、村治、乡村建设是感兴趣的。应该说梁漱冥的乡村建设办得是很有成绩的,山西更号称为“模范省”,但这一切都随着抗日战争的爆发,而不得不停止。

  

   解放以后中国农村发生了很大的变化,农村开始土地制度改革。不久毛泽东提出“组织起来”,我认为:在强调走集体化道路的同时,毛最初的意思也是发展基层地方自治,刚开始成立了互助组、合作社,没有行政干部,集体互助,生产自救。但后来越搞越激进,很快在全国全面实行人民公社制度。这就使得整个农村地区都形成官僚化的行政治理,与计划经济相结合,形成政社合一的行政命令经济体。农村里有了大批官员即公社干部,有的是有国家编制的,有的是没有编制的,如大队干部、小队干部、会计、出纳、宣传员、广播员及计生员等等,干部数量越来越多,行政主导,甚至“大办民兵师”。到了“文革”时,人民公社办得像兵营一样,完全成了一级政权单位,我把这个叫做行政扩张,文革时行政扩张达于极点。

  

   百年中国的农村治理就是这个情况,一方面是筹办地方自治,另一方面是在行政扩张,一直扩张到最基层。

  

   古代对基层农村的治理,因为行政成本很高,财政无法支付,所以中央管不了,皇权不下县。上世纪五六十年代,行政扩张最为明显,是政府权力向基层穿透及控制得最为严厉的时期。但治理效果并不好,农村虽然各种干部很多,县里还不时派干部下来“蹲点”,却并不能解决农村的破败贫穷,不但经济没有获得发展,农民进城谋生的路也被堵死了。政府财政也难以为继,养了很多“坐办公桌”的人,而没有正式编制的干部,内心却也并不滿意,人民公社把大家都“窝”在一起,真愿干活的人很少,农村的败象并不因行政强力扩张而有所改观。所以改革开放就是从基层农村开始的,农村改革就是去公社化,去公社化我认为就是去行政化,除去以行政命令搞经济的摸式,实际上也是去官僚化,众多“坐办公桌子”的人即作鸟兽散。

  

   1980年代,当时提出要建设中国特色的村民自治制度,通过选举产生村民委员会,这从某种程度上讲,等于恢复了晚清以来筹办地方自治的传统。一百年来,一方面是地方自治、农村自治,另一方面是行政权力的不断扩张,这两者之间反反复复博弈了很多次。

  

   最近十多年来,村民自治好像提得不太多了,但在1990年代,这个做法经常被提及,一些村里还形成了村规公约,各地村民委员会的选举都很热闹,出现了“海选”,当时叫“草根民主”,中央也出台过一些文件,对农民首创的各种形式的民主自治,政府都是大力倡导的。甚至有说法,“草根民主”由村而逐渐向上推广,选举将由村而乡、镇,再到县,自下而上实践“中国特色的民主”。为什么现在提得少了呢?这恐怕与实践过程中出现的很多问题有关,比如说基层宗族宗派问题、贿选问题、黑社会问题等,使“草根民主”异化为争权夺利,基层反而失去控制,地方行政治理的效果也不是很好,一些负面的情况时而发生。于是乎又回到行政扩张的老路上来了,办法是强化村党支部的作用,村支书有政府财金补贴,成为准干部,而且还来了“大学生村官”,乡村干部又多起来了。

  

   在城市街道则一直是在健全行政领导,虽然在上世纪八九十年代也曾有过短暂学农村选“居民委员会”,但市民一般都不感兴趣,清末筹办地方自治的情况,在共和国的城镇可谓从来就未搞过。我国政府本质上是行政主导的政府,共和国建立以来,持续的行政扩张几乎没有停止过。为什么上世纪八九十年代,会有短暂倡导村民自治,甚至大搞“草根民主”的情况呢?我认为是当时政府财力有限,没有能力支付广袤农村的行政扩张,人民公社垮了,怎样治理农村社会呢?一时也想不出更好的办法,于是乎顺势恢复了早前就搞过的基层地方自治,以减轻财政压力,也是不得已而为之。现在政府有钱了,中央财政对农村有巨额的转移支付,行政扩张马上又开始了,官又多了起来。其实,中央转移支付的钱,很多都进入了“村官”的腰包,这并不是好的现象。

  

   总的来说,我们国家的基层治理,一直存在着自治和行政扩张之间的博弈。未来的方向是什么呢?我认为不应该强化行政。强化行政的成本很大,效益却很差。比如落实村务需要村官这一人力成本,但基层真正的好官不是太多,很多村官有点小小的权力就不得了,很容易变成“土霸王”。我认为,我们还是要把农村村民自治继续推行下去,并进一步规范化。在世界范围内,地方基层都是中央权力难以渗透的地方,大都是以社区自治为主,中国古代行政扩张也难及于基层,所有扩张权力于基层的做法,都是着累不讨好。筹办地方自治虽然也有许多实际而复杂的难题,但这一方向是顺应时代潮流的,百年前的清末就已开始推行,我们不能因遇到困难就放弃。

  

   过去诸多成功的基层地方自治经验,也是可以总结的。改革开放初期,邓小平曾指出当时的生产技术水平低,“九亿人口搞饭吃,粮食问题还没有真正过关”。中国农民人口实在很庞大,城镇化就是要让农民变成城市居民,这个过程已经历了百余年,现在其进程正在加快。但一些老少边穷地区的农民,生活至今仍然非常艰苦,他们根本就没有什么赶赴城镇化的机会,国家对这些地区还需要给予更多的政策倾斜,财政转移支付。然而,是以钱养民,还是以钱养官呢?现在电子政务发达,扶穷对象给他发一个银行卡,钱直接打到他的卡上,要那么多“村官”干什么?“村官”难道不领工资或津贴吗?历史经验证明官僚化治理,治不好基层,治不好农村,行政官太多是祸害,所以说行政扩张是没有出路的,地方基层社区的自治,还是要重新搞起来,让9亿农民都能过上比较好的生活,才是改革开放的最初期望。

  

   (刊发于《同舟共进》2017年第2期,作者系北京大学政府管理学院教授、博导。本文整理自作者在首届中国农村改革南庄论坛上的演讲)

  


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