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张亮:行政机关与第三人共同致害的责任分担

更新时间:2017-01-21 11:17:05
作者: 张亮  
又称无过错联系的共同加害行为或者并发的侵权行为,[22]即数人都实施了有关联性的间接结合的行为,且造成同一个损害结果。[23]在此情形下,“受害人遭受的是单一且不可分割的损害,各行为人应当就有相当因果关系的共同原因独立负责,或者根据各自的过错程度及原因力大小按比例承担分割责任。”[24]《侵权责任法》第12条对此按份责任即有规定。

   在行政审判中,也存在类似的司法解释。《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条规定:“申请人提供虚假材料办理房屋登记,给原告造成损害,房屋登记机构未尽合理审慎职责的,应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”从最高院的权威释义来看,在此将登记人员疏忽大意而造成权利损害,推定存在“未尽到法定的审核职责”的过错,解释为过错推定责任一定程度上改变了《国家赔偿法》和《物权法》文义上对行政赔偿的结果责任,实际上就是基于混合侵权理论的运用以及实务经验的总结,更符合国家赔偿责任构成的原理,而避免陷入以往主观过错/客观过错、过错/违法二分法的谬误。[25]此外,该司法解释进一步确认行政机关应按照公平原则承担中间性质的按份责任,以行为性质上原因力强度来区分责任份额。[26]

   “黄玉河案”中,被告与第三人各自按原因力承担按份责任,即依因果关系强度来界定损害赔偿范围。第三人因过失引起了第一次火灾,但原告财产在第一次火灾扑灭后并未受到损失。后第三人被有关机关带走,客观上无法继续履行灭火与注意义务。而被告在负有法定灭火职责,且有条件履行的情况下,履行职责不当导致第二次火灾发生。所以,被告的行政违法是引发第二次火灾的主要原因,第三人的过失行为是第一次火灾的主要原因,但只是第二次火灾的次要原因。综上,由被告承担主要责任,第三人承担次要责任。

   最后,关于诉讼程序的选择。我国法院的民事庭只能审理民事争议,原告若主张行政赔偿必须经行政诉讼先行判断行政行为的合法性;而且,按份责任并非平均责任,混合责任形态下,个体责任的确定必须倚赖于对行政行为合法性先予作出评价。所以,行政诉讼应当先于民事诉讼。当行政责任明确后,再分别以国家赔偿标准与民事赔偿标准来计算各自份额的具体金额,受害人可据此比例向第三人主张民事赔偿。另一方面,由于案件当事人之间存在着事实上或者法律上的牵连性,为便于查清案件事实、正确分配责任、充分保护当事人实体利益和程序利益,从而一次性解决纠纷,无意思联络数人侵权在一次诉讼程序中进行审理和作出裁判有其必要。[27]因此,该类案件在诉讼程序上最宜采取行政附带民事诉讼。

   但是对于行政附带民事诉讼的适用范围,目前我国制度上选择了循序渐进的保守进路,《行政诉讼法》第61条规定:“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”“本条中的例举没有‘等’,意味着目前,规范上的行政附带民事诉讼严格限定于上述情形,” [28]似乎没有为同类型案件留下适用空间。《行政诉讼法》修订前,地方法院曾参考相关司法解释中对民事争议作一并审理。[29]在修法后,这个通道有无闭合呢?理论上,从法院职权、诉讼经济以及操作技术考虑,学界与实务界对行政附带民事诉讼适用范围的扩大普遍是持积极态度的。[30]更重要的是,即使在程序法定原则下,禁止扩张国家权力的类推解释与允许保障国民权利的类推解释也并不矛盾。[31]因此,法院依然有适用《行政诉讼法》第61条的规定审理其他同类型行政民事交叉领域行政纠纷的空间。当然,比较立竿见影的方法,还是由最高院通过司法解释或指导性案例尽快将此问题明确。

   (二)相关问题:共同致害的其他类型及其救济程序

   除上文案例中的行政机关与第三人无意思联络数人侵权的类型外,公私主体共同致害还存在另外两种情形,即行政不作为与第三人共同致害以及行政机关与第三人共同侵权,在此对其实体与诉讼程序问题一并作出阐释。

   其一,关于行政不作为与第三人共同致害。本文所指的行政不作为是纯粹意义上的不作为,而非理论上有所拓展的怠于履行法定职责。[32]与民权法上的作为义务相似,行政机关作为义务主要源于法律明确规定、依相对人申请、行政契约、先行行为、信赖利益等。[33]

   进一步而言,我国行政救济制度目前主要受理的类型是法律明确规定的作为义务与依相对人申请的作为义务。前者如最高院《关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》所指出的,虽然被害人是被同监室人员殴打致死,劳教所的工作人员也无纵容的意思联络,但是由于劳教所负有法定的监管职责,受害人死亡的损害后果可以推定为劳教所未履行法定职责,所以应当承担与造成受害人死亡结果发生过程中所起作用相应的赔偿责任。后者如最高院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》的规定,主要针对公安机关在接到报警后拒绝出警、未及时出警等情况,构成不履行法定救助义务的行政不作为,应当承担与损害结果的原因力相应的赔偿责任。

   但是上述司法解释中没有明确的是,行政机关的责任方式究竟是按份责任还是有限补充责任,导致实务中也存在一定分歧。有学者提出“民事赔偿先行,行政赔偿有条件并列”的制度设计,并且认为“基于赔偿法损失填补原则,行政不作为赔偿与民事赔偿交织案件中赔偿数额的底线是不能超过受害人的实际损失,因此如果当先行的民事赔偿已经作出赔偿并填平实际损失的情况下,行政赔偿就没有再进行赔偿的必要。”[34]这种观点更接近有限补充责任,在司法判例中也有所体现。[35]行政不作为与第三人共同致害的责任方式更宜采取有限补充责任,但还需一定修正。一方面,毕竟第三人对损害发生有直接责任,行政机关的介入只是有避免损害发生的可能,应当允许受害人向第三人主张全部赔偿,不能因行政不作为而减轻第三人的赔偿责任,因此按份责任是不合适的。另一方面,受害人从第三人处获得了充分赔偿,并不意味着行政责任的免除。因为行政责任还可以通过对行政行为的判定违法来实现,行政赔偿金额的减少或免除只是意味着损害结果已经得到填补。

   尽管,“对于这种双重行为和关系的责任处理,目前的国家赔偿制度或民事赔偿制度都采用了单一的责任处理办法”,[36]但是如果着眼于损害结果的填补,以及更便于受害人实现权利救济,这种制度分立恰恰也能避免民事有限补充责任的程序障碍,受害人不必在第一责任人无法充分赔偿时,才对补充责任人主张赔偿。换言之,受害人也可以先行选择向不作为的行政机关主张部分国家赔偿。当然,由于制度上的缺陷,这种有限补充责任的承担又是最终性的,目前行政机关无法向第三人追偿。

   其二,关于行政机关与第三人共同侵权。共同侵权是指“两个或两个以上的行为人,基于共同的故意或者过失,侵害他人合法民事权益,应当承担连带责任的侵权行为。”[37]《侵权责任法》第8条规定:“二人以上共同实施侵权行为,造成他人损害的,应当承担连带责任。”这一责任方式在《国家赔偿法》中并未体现,但是在极少情况下,行政机关确实与第三人存在共同侵权的故意。如《国家赔偿法》第3条第(3)项规定中的“放纵”即带有共同意思联络的主观恶意。[38]虽然该条文仅规定了行政机关的完全责任,而未涉及侵权第三人,但是依国家赔偿法一般原理可知,国家赔偿不可能代直接侵权人而为,因此国家赔偿责任的规定不能阻断民事赔偿的救济渠道,受害人依然享有对直接侵权人的损害赔偿请求权。又依“填平补齐”之赔偿目的而言,既然公私法请求权各自都能主张全部损害赔偿,也就是说,任意一人的赔偿均能满足权利修复,那么其并行不悖的目的只在于方便受害人主张权利,而不应带来超额赔偿,故行政机关与第三人共同侵权的责任方式应当为连带责任。对此,最高院作出的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定以及《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第13条等司法解释均有类似规定。当然,这种连带责任也可以说是一种“不真正连带责任”,[39]国家虽然因法律规定向受害人承担行政赔偿责任,但该责任的最终承担者并不应当是国库。国库只为忠于职守的人买单,这类主观上能明确“恶意”的连带责任,必然要向相关工作人员追偿。[40]

   最后在诉讼程序上,连带责任是共同责任承担中非常严厉的一种方式。理论而言,受害人可以选择任一侵权人主张全部赔偿,也可以向全部侵权人一并主张。作为必要共同诉讼,连带责任人在民事诉讼程序中应当作为共同被告参与诉讼,但是我国《行政诉讼法》的制度设计只能针对行政行为作合法性审查,无法容纳私主体第三人作为行政诉讼的共同被告,因此仍要通过行政附带民事诉讼来一并处理共同侵权人的连带责任。此外,国家赔偿只赔偿直接损失,且赔偿标准一般也低于民事赔偿,从受害人权益的最大化考虑,可以先提起针对第三人的民事诉讼以寻求较高的民事赔偿。如北京世纪环宇文化发展中心等与兴隆县人民政府房屋登记行政赔偿纠纷上诉案中,原告就先行向第三人主张民事赔偿,嗣后再向行政机关提起行政诉讼主张连带责任。[41]

   注释:

   [1]参见中华人民共和国最高人民法院行政审判庭:《中国行政审判案例》(第4卷),中国法制出版社2012年版,第204-209页。

   [2]这里有必要指出“混合过错”这一术语使用不当。“混合过错”源出前苏联民法理论,指对侵权或者违约所造成的损害结果的发生或者扩大,不仅义务人有过错,而且权利人也有过错。参见杨立新:《混合过错与过失相抵》,《法学研究》1991年第6期。我国的《侵权责任法》中亦有相关规定,其中第26条规定:“被侵权人对损害的发生也有过错的,可以减轻侵权人的责任。”另外,上海市高院下发的《侵权纠纷办案要件指南》第21条的说明中提到:实务中要注意过失相抵规则的适用范围与说理措词。过失相抵规则不仅适用于过错侵权的案件,也被侵权法实践扩展运用到无过错责任领域。因此,本条规定不仅适用于过错侵权案件也适用于无过错侵权案件。但是法律法规对受害人的过错要求做出特别规定(如要求受害人有故意或重大过失)的应当优先适用特别规定。另外,判决书中说理措词中不要使用“混合过错、共同过错”等提法,因为这种提法容易产生请求方同相对方对损害结果都有过错的认识,且不能够包含无过错责任情况下的与有过失的情形,没有表示出过失相抵制度的核心目的是:对自己的损失有过错的请求方不能当然地从相对方那里获得完全的损害赔偿。因此,以“混合责任”来取代本案裁判要旨中的“混合过错”更为妥当。

   [3]参见李建良:《行政法基本十讲》,元照出版公司2014年版,第167页。

   [4]章志远:《司法判决中的行政不作为》,《法学研究》2010年第5期。

   [5]江必新法官认为:“事实上,将国家赔偿责任作为一种独立的责任形式,与将其作为民事责任一种特殊类型,在法律逻辑上具有等值的意义。我国承袭了大陆法系的传统,目前仍然有公私法的划分,也制定了专门的国家赔偿法,故以坚持公法责任说为宜。但是将国家赔偿视为公法责任并不意味着在国家赔偿实务中,就不能参照民事侵权赔偿责任的某些规定。我国台湾地区‘国家赔偿法’修法的最新动态值得深思和借鉴,在涉及公权力规范和制约的程序性事项上,为保护处于弱势地位的赔偿请求人,国家赔偿应更多地适用公法上的规则,实现人权保障和实质正义;在涉及赔偿请求人、损害赔偿等实体性事项上,国家赔偿责任与民事侵权责任的共性很多,国家赔偿适用侵权责任法的余地更大。”参见江必新:《国家赔偿与民事侵权赔偿关系之再认识——兼论国家赔偿中侵权责任法的适用》,《法制与社会发展》2013年第2期。

[6]叶百修:《国家赔偿法之理论与实务》,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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