返回上一页 文章阅读 登录

彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

更新时间:2017-01-18 20:36:56
作者: 彭錞  
减少另一些的价值,但不会消灭土地价值。例如某市城郊的一块土地由于规划限制或征收而不能被所有者用于非农建设,该地块价格因此下跌,所有者受损;但随之而来的是该市城郊另一地块或其它城市的某一地块早日被开发的几率增大,地价上涨。此时,前一块地的所有者受到的损失并非是价值的彻底消灭,而是转移到后一块地上。[[30]]个中原因在于最终决定地价的是开发总需求/潜能和年均开发速率,二者都不由规划决定,而取决于社会经济发展水平和进程。规划和征收最多影响某个时点土地开发需求在何处实现,进而将受限制/被征收地块的贬值转换成不受限制/未被征收地块的增值。这种情形下,理想办法当然是对涨价地块征税,取得增值后补偿跌价地块。但现实中,囿于以下几个难点,这一机制从未被成功地设计出来:第一,价值转移下的土地涨价不是立刻实现,而是期待值,政府只有在将来才有机会收回增值,但必须马上补偿跌价。[[31]]金融学上,这是典型的“短借长贷”,政府的财政压力和风险不言而喻。第二,土地涨价原因千千万,哪一部分增值可归因于规划殊难确定。日后真要收回增值时,中间发生的影响地价的因素恐怕早已不计其数。以法学视角观之,这是典型的“不确定因果关系”。多因一果下,精准确定规划贡献的增值几无可能。

   综上,英国当时的制度现实是:政府通过征收或规划限制私人土地开发,都须赔付因此丧失的土地潜在开发价值。在价值转移机制下,这种潜在价值其实并未消灭,只是被转移,只不过政府在现实中无法有效、及时地收回转移至其它地块的增值来充抵补偿。在价值漂浮机制下,各所有者在现阶段分散主张的补偿额加总起来要远大于将来特定时点实际开发所得的收益,这又进一步加重了政府的财政负担和风险。因此,英国地方政府都不愿行使法律赋予的征地权和规划控制权,国家土地管制由此落空。

   如何解决上述困境?报告就国家公权干预土地私权如何补偿的问题分析如下。第一,土地所有权从来就不意味着所有者可以毫无限制地使用土地,也不保证实现所有者理想中的经济收益最大的用途。因为它不仅只是个人的权利,还包含社会义务(duties to the community)。这种义务可能是要求所有者完全交出对土地的占有和使用权,如征收,也可能是对占有和使用的限制,如规划控制。在英格兰普通法/判例法传统中,土地征收要补偿的规则源远流长;而私有土地产权受到国家警察权(police power)的非征收性限制,则是出于公共利益的需要,普通法上并不要求补偿。如果非得补偿,也应由成文立法规定。[[32]]第二,在过去的一百年间,英国政府对土地私产的干预范围和强度在不断扩大。这些非征收性限制是否都可被界定为警察权?带来的成本是否都应由私人承担?何种情况下国家须立法给予补偿?[[33]]第三,在需要补偿的征收权和无须补偿的警察权之间,对土地私权的干预从轻到重大致可以分为两类。一类是为社会普遍接受、不给受限制者带来过分困扰(hardship)的限制,这属于“好邻居”(neighborliness)的公序良俗所要求,无须补偿;另一类则是超越了好邻居要求、基于地区乃至全国政策考虑而实行的限制,这才构成对所有者财产性利益(proprietary interest)的剥夺(taking away),国家立法理应规定补偿。当然,两者之间没有一道清晰、恒定的界线,而取决于特定社会和时代对“好邻居”或公民义务的界定。定义越宽,土地私产就越应受到管制,求偿空间就越小。但无论在任何时代或社会,总存在某些征收之下、警察权之上的国家管制需要补偿,否则会使被限制者独自承担跌价,他人享受增值,造成分配不公。[[34]]

   分析至此,公权与私权的矛盾似已不可调和。一方面,报告的直接目的是扩张国家土地管制,便利战后重建;另一方面,报告亦无法完全放弃对私权的尊重和对特定国家干预措施造成的损失做补偿。但上文分析表明:面临价值漂浮和价值转移两大机制,政府无法有效、及时地取得增值收益去支付跌价补偿。如何解困?

   (2)土地管制制度的解困之道:所有权、复归权还是发展权国有化?

   报告提出的第一项建议是:土地国有化(land nationalization)。是的,在这样一个私权昌明的老牌资本主义社会,为了解决价值漂浮和价值转移带来的财政困难,落实国家对私有土地之管制,1942年《厄斯瓦特报告》认真省视了土地国有的政策选项,将其作为消弭土地上公私利益冲突的永久性方案。报告指出:一方面,这将解决价值漂浮问题,因为国家有权管制自己所有的土地,私人无权再对规划限制或征收索赔。另一方面,价值转移的麻烦也会消失,因为规划或征收导致的此处跌价、彼处涨价,在统一的所有者国家那里,不过是左口袋进、右口袋出罢了。用经济学术语,这是把正负外部性都内部化,进而彻底免去增值收回和补偿支付制度之必要。[[35]]

   然而,报告同时明确点出土地国有化的两条底线:其一,国有化不能无偿。其二,国有化不能影响私人和市场的自主性。[[36]]换成国人更熟悉的话语,即不搞没收和计划经济。但即便有此限定,报告仍然认为:土地所有权国有化政策固然在理论上站得住脚,实际操作却会遇到三大障碍。第一,政治争议太大。第二,战后政府缺乏资金购买全国土地的所有权。第三,国家行使土地所有权必然要求建立一套繁复的行政机器(a complicated administrative machinery),这会导致更多问题。

   鉴于上述困难,报告考虑过的第二种选项是所谓复归权国有化(unification of the reversion)。英国财产法上,复归权指出租人对租户根据合同条件进入租地以及在租期届满后收回土地的权利。[[37]]复归权国有化的法律含义是英国境内的私人土地所有权统一转变为租赁权(leasehold interests),原所有者变成国家的租户。这一变化不要求国家支付补偿,租户也只须给国家交极低的名义租金(peppercorn rent),租期定为99年。转化后,国家有权根据规划对土地原主,即现在的租户提出土地利用上的要求,后者如不遵守,前者便有权进入土地实施干预。这就好比出租人根据租赁合同对租户享有的复归权,违反规划就相当于违反与国家缔结的租约。[[38]]报告认为将土地所有者变成租户将促进一种新的社会观念,即持有土地不光是权利,也包含义务。[[39]]同国有化所有权相比,这种改革的好处在于避免了国家统一管理扼杀私人和市场配置土地资源的自主性。在规划确定的边界内,土地原主仍能像以前那样使用和开发土地,将来租期届满后也可提出续期申请。[[40]]但恰是基于这一原因,厄斯瓦特委员会拒绝了上述建议,认为把如何处理租期届满后的问题留待未来,不确定性极大,不利于私人和市场形成稳定预期。报告认为当代人有责任对此问题考虑周全,不应把不确定性留给下一代。[[41]]在此情形下,报告最终转向土地发展权国有化的方案。

   报告对“发展”的定义是:(a)土地由农业用途改变为商业、贸易、工业等其它用途;(b)建筑的修建,除了服务于农业目的或增加已有住房或其它建筑舒适度的建筑。[[42]]可见,报告遵循前文提到的土地发展权一般定义,即改变土地利用现状的权利。在其看来,土地发展权国有化的确切法律涵义是指土地原主其它一切权利照旧,但开发土地面临普遍性禁止(general prohibition)。[[43]]这无疑反映了前述英国土地管理制度从自由竞争向国家管制时代的重大转变。那么,土地发展权国有化后,如何解决支付补偿和土地开发两个问题?

   首先,报告建议以特别方式有偿国有化发展权。中央政府设立补偿总基金(general compensation fund),确定全国总额,然后根据1939年3月31日评估的各地块发展权价值,按比例切分补偿各土地主。不难理解,之所以不允许所有者单个、分散地主张补偿,为的是绕开价值漂浮机制。之所以不让所有者在开发申请受阻时声索补偿,目的是避免价值转移问题。由此,土地发展权被一次性、整体性买断,规划限制从此不存在补偿潜在增值损失的问题。同时,征收补偿标准调整为一般性开发禁止下的土地现用途价值,不包括任何规划限制放松后的潜在开发价值。[[44]]至于如何确定全国补偿总额,报告坦承,这涉及对英国未来经济社会发展走势的预测,因为土地开发潜在价值最终由此决定。但其同时指出任何对未来的估计都不可能完全精确,故补偿总额很难有标准答案,而是建议政府在咨询专家后确定。[[45]]

   其次,关于发展权国有化后的土地开发问题,报告设想可由政府首先购买还留在个人手上的剩余权利,谈判不成再行征地,最终通过获得土地所有权来达致对全境土地开发的掌控。随后,出于公共目的的开发建设,如公园、医院等,由政府自办;出于私人目的的则由政府出租给私人开发。[[46]]若土地原主和第三人都希望承租,前者享有优先权。之所以设计为土地租赁而非买卖,是因为希望政府借此保有对私人开发的掌控,具体途径在于出租合同要反映规划要求。私人开发者如有违反,国家作为出租人享有进入甚至没收租地的权利。[[47]]从这个意义上讲,报告提出的是一套从土地发展权国有到所有权国有的二阶机制:前者避免了规划/征地面临的补偿困局,后者则使国家通过成为土地所有者来管制土地开发。

   (3)增值收回:土地发展权国有化后的土地增值收益分配

   如果说土地发展权国有化解决的是国家如何有效管控土地开发,增值收回机制则解决国家如何从土地涨价中获利。如前所述,为了补贴公共建设的成本,也为了地利共享,英国法上长期存在土地涨价归公的传统。报告指出英国社会对此早已有广泛共识。[[48]]但具体操作起来“涨价归公”有三个难点。第一,报告明确表示土地所有者有权享有非因政府行为带来的涨价。[[49]]如何区分政府行为和其它因素,如社会发展、人口增长等对地价上涨的影响,进而划定因政府行为导致的涨价?第二,对这部分涨价,政府应收回多大比例?第三,怎样收回?类比税收,前两点是税基问题,第三点是征管问题。

在回顾英国相关立法和政策演变史的基础上,报告将增值(betterment)定义为“土地(包括附着建筑)价值因中央或地方政府的行为导致的那部分上涨,这种行为既可以是积极的,如公共建设和基础设施改善,也可以是消极的,如对其它土地施加规划限制”。[[50]]可见,在报告那里,土地涨价是广义概念,增值则是狭义的,特指涨价中由政府导致的那部分。为解决增值收回的实际操作问题,报告逐一分析在英国曾实践过的三种方式:回购(recoupment)、抵扣(set-off)和直接收费(direct charge)。首先,回购是指进行公共设施建设的政府提前购买会受到影响的周边土地,以现有市场价格补偿原主,从而获得基础设施改善造成的增值。这种方法避免了准确计算增值在涨价中所占份额的麻烦,政府也能取得百分之百的增值,故受到报告青睐。[[51]]但问题是其适用范围有限:对某一个具体的公共建设项目,回购很管用,因为仅涉及相邻土地,政府容易确定购买对象。但对于因规划造成的非相邻地块的增值,回购则力不从心,因为无法确定购买范围。其次,抵扣是指若被征地者未被征收的临近土地因政府征地后进行的公共建设而增值,则在征地补偿中应扣除这部分增值。报告认为,征地后的建设很可能不单给被征收人的临近土地造成增值,也会对未经征收者的临近土地带来增值。只对前者抵扣不公平。[[52]]再次,直接收费即土地增值税(levy)。前文已述,1932年规划法确定为土地涨价的75%,高于1909年规划法的50%。事实上,在1932年规划法起草过程中,有人提议定税率为100%,但未被采纳,理由在于这将彻底消除私人改良土地、创造涨价的动力。报告认同这一担忧,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/102858.html
收藏