返回上一页 文章阅读 登录

彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

更新时间:2017-01-18 20:36:56
作者: 彭錞  
但其土地“涨价归公”传统要远早于此。事实上,早在中世纪,为了补贴公共开支,英国就已经开始收回公共基础设施建设给私有土地带来的涨价。[[10]]第七,为实施规划,地方政府可强制购买(purchase compulsorily)(即中文语境下的“征收”)私有土地(第六十条)。

   作为第一步,1909年规划法的局限也是非常明显的。首先,规划涵盖范围狭窄,不包括乡村和城市建成区,无法有效应对英国当时正在经历的快速城市化。其次,地方政府对于是否制定规划享有裁量权,而非法定义务,结果最终真正制定规划者寥寥。到1919年,英国总共只有十三个地方制定了规划。[[11]]第三,用地者不必提前申请开发许可,但仍须遵守规划方案。这使其不敢在规划制订过程中进行开发,以免与日后通过的规划相冲突。[[12]]第四,尽管地方政府有权依规划征地,但根据1845年《土地条款统一法》(Land Clauses Consolidation Act)第一条,征地补偿标准是“对于土地所有者的价值”(the value to the owner),即主观价值。[[13]]之所以如此,是因为十九世纪英国的征地多为铁路建设服务,往往由私营铁路公司发起,故明显具有私人牟利性。这种情形下,以相较客观标准更高的主观价值标准补偿被视作更公平。然而在一战结束之际,英国面临大规模的基础设施重建任务,政府须大量取得私有土地。1918年,英国战后重建部组织调研如何避免征地成本过高,形成《斯科特报告》(Scott Report)指出:征地补偿主观标准含有“高度投机性的价值要素”(highly speculative elements of value),不利于政府以较低成本取得私有土地。[[14]]

   1919年《住房和城市规划法》和《征地法》(Acquisition of Land Act)部分弥补了上述不足。前者第四十六条规定人口超过两万的城镇必须针对未开发区域制定规划。后者第二条则把征地补偿标准由被征地者的主观价值修改为“自愿卖家在公开市场上期待实现的价值”。实践中,这种市场价值通常界定为“收益最大的潜在用途”下的价值。[[15]]这是因为所有者在市场上出售土地不可能依照自己的主观价格,但一般会选择最能反映土地开发潜力的价格。考虑到所有者对土地可能“敝帚自珍”,市价标准原则上比主观价值标准更低。

   1932年《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)完成了英国土地管理制度上的“两进一退”。一方面,如其名称所示,它将规划范围从城镇建成区扩大到乡村和未开发区,从而覆盖国土全境(第一条);该法同时将1909年规划法规定的政府和私人对半分享土地增值改为政府收取75%的土地增值(第二十一条)。这两点修改均加强了国家对土地开发及其收益的控制。另一方面,与1919年规划法要求居民超过两万人的城镇政府必须制定规划不同,1932年规划法恢复了1909年规划法的传统,允许而非要求地方政府制定规划(第二条)。

   梳理英国土地管理制度的早期史,一条主线清晰可见:从1909年规划法初步奠定政府对国土开发的规划控制,到1919年规划法将规划法定义务化和征地法把补偿标准由主观价值降为市场价值,再到1932年规划法扩规划范围至全境与提高政府获取土地增值的比例,国家土地管制权力一步步扩大,私人土地财产权利一步步限缩。但正如1932年规划法有进有退所表明的,在这个私产保护、市场及法治传统悠久的国度,国家土地管制权力的扩张并非一马平川。尊重私有土地财产权利、维护市场自行运作和限制公权力干预始终是立法者无法忽视的重要价值。

   然而历史进一步表明:在高速城市化和工业化进程中,土地问题上,仅凭私人和市场根本无法达到最优结果。首先,两次世界大战之间的二十年见证了伦敦房屋数量激增50%。大伦敦地区人口总数从四百万跃升至六百万,其中一百二十五万是移民。[[16]]这导致原有城市建成区不堪其负。在市场力量支配下,出于便利运输、节省成本的考虑,大量新建成区沿主干道修建,很快又造成严重的农地流失、交通不畅等问题。[[17]]1935年出台的《带状开发限制法》(Restriction of Ribbon Development Act)正是为了缓解城市向外蔓延,但收效甚微。[[18]]同一时期,市场力量主导下的工业化又造成英国境内工业分布极度不均,东南部地区出现大量新设工厂,英格兰北部和威尔士地区则迅速凋敝。[[19]]1940年《巴洛报告》(Barlow Report)指出:“工业过分集中……给国家的命运和发展造成了严重障碍……政府应采取明确措施解决”。[[20]]

   只有在此基础上,我们才能深刻理解《厄斯瓦特报告》的问题意识。前文提及,其核心诉求在于推动战后重建。值得注意的是,报告对“重建”(reconstruction)定义得极为全面,涉及工农业空间分布、区域协调发展、建成区交通拥堵的舒缓、居民住房的充足供应、绿化带等环保设措施的配套、公园空地等社区设施的建设、道路交通系统的更新等等。[[21]]换言之,二战正酣的1942年,英国政府已经开始筹划整个国家未来的土地开发、城市建设与空间布局。前文分析表明,这绝非临时起意。在早前数十年间,加强政府土地管制权就一直是相关立法的变革趋势。二战后全面重建的需求只是前所未有地突显出强化国家土地管制的必要性:要避免重蹈此前多年市场和私人主导下土地利用无序和低效之覆辙,政府必须更加积极有为地干预和控制私有土地财产。报告正是在此背景下诞生。

   从根本上讲,这触及英国之前数十年不断遇到的难题,即如何处理国家管制权与私人土地产权之间的矛盾。在这一点上,时至1942年,报告已有相当明确的、日后被证明为英国社会广泛共识的答案:“前提假设就是全国性的规划将是……本国国内事务管理的一个永久性特征”;其目的是“保证土地得到最佳利用”。“这将导致个人利益和土地私有者的意愿屈从于公共利益。这种对规划的理解对于重建政策的成功来说是不可或缺的,因为国家行为的每一个方面都最终要落实到土地上……社会生产组织越复杂,(政府)代表公众对土地利用的控制就应该越发达。”因此,“私人利益必须服从于国家管制。这样一个必然结论并不意味着个人的主动性和创新性将受到压抑,但……国家应决定个人的主动性和创新性在何处运用。”[[22]]

   把国家实施规划控制、公益优先于私利作为前提假设或必然结论,固然出于战后重建的现实需要,也是此前制度变革趋势的延伸。但在最深层次上,这更是对现代社会中土地上权力与权利关系的一个总判断。在这里,至少从英国经验来说,资本主义土地制度的根本逻辑发生了根本转换:在二十世纪中期以前的自由竞争时代,英国的土地开发利用由私人主导、经市场调配,个人自由是前提,政府管制是例外;二十世纪中期以后,英国在土地问题上进入国家管制时代,土地开发利用由国家规划主导,后者为私人和市场划定边界、提供活动空间,政府管制变成前提,个人自由成为例外。当然,前提和例外互换并不必然表示国家权力无远弗届地膨胀,私人权利被无底线地压抑——作为前提的管制可以很疏松,作为例外的自由可以很强健。但这一互换的确表明现代社会土地制度的设计思路发生深刻变化:自由竞争时代,如何用地天然是财产主的自由,是所有权的题中应有之义;国家管制时代,如何用地,包括如何改变土地利用现状,不再是私人的天然自由或所有权的必然内涵,而进入公共政策领域。联系前文介绍的土地发展权通行定义,这意味着土地发展权不再为个人独享,而受国家干预。

   之所以有上述变化,除了战后重建等短期原因,更根本则是由于工业化、城市化造成人地关系的空前紧张,英国社会普遍认识到仅凭私人和市场无法保证土地这种有限的不可再生资源得到合理、有效和充分利用。在厄斯瓦特委员会眼中,当时的土地制度未能顺应这一时代变化:“现有状况无法令人满意,在全国各地都构成规划的障碍”。[[23]]“根本问题出在现行土地利用法律制度很大程度上试图在一个高度发达的经济体中保存对土地所有权的纯粹个人主义进路。这在工业化和交通能力有限的早些年间或许是必然选择,但到了现今的发展阶段就不可再延续了,它阻碍我们有限的自然资源获得适当和高效利用。城乡规划本身不是目的,而是确保可用土地依据社会整体利益得到最佳使用的工具。它本质上就不可能是静态的。它必须随着其所应服务的社会的变化而演进。”[[24]]那么,英国当时的土地制度究竟是怎样维系了已不合时宜的对土地所有权的“纯粹个人主义进路”?报告要实现的扩大国家土地管制权、推动战后重建的目标到底面临哪些现实障碍?报告又是如何一步步从私人用地应受国家管制这一前提推导出土地发展权国有化的?

   2. 土地发展权国有化与土地增值收益分配机制:《厄斯瓦特报告》的推理

   (1)土地管制补偿制度的财政困难:“价值漂浮”与“价值转移”

   报告就当时的土地管理制度总结出两大问题。首先,地方政府不制定规划。据统计,到1942年6月,仅有3%的国土为规划覆盖。[[25]]这部分是由于1932年规划法将规划制定去义务化,但最主要的原因还在于当时的规划和征地补偿制度造成了巨大困难。这也导致报告发现的第二大问题:地方政府即便制定规划,也基本都是在原样认可土地利用和开发现状,缺乏任何引导或修正功能。[[26]]其原因在于行使土地管制权力面临的财政困难太严重,以至不能有效控制无序开发。[[27]]如何理解“财政困难”?

   前已述及,根据1909年规划法,规划造成土地贬值时,所有者有权向制定规划的地方政府索赔潜在收益损失。此外,1919年征地法将征收补偿标准由主观价值替换为基于“收益最大的潜在用途”的市场价值。报告指出:在两大地价变化机制——价值漂浮(Floating Value)和价值转移(Shifting Value)之下,这样的补偿制度给政府以规划和征收手段管制土地开发带来巨大的财政困难。

   何为“价值漂浮”?报告认为:一片土地的开发价值本质上是投机性(speculative)的,反映人们对其是否及何时获得开发的预期。假设一座城市在外扩过程中,东南西北四个方向上的边缘地块都有开发潜力,某项规划禁止城市外扩,由于实际开发完全可能“落”(settle)在其中任何一片土地上,各地块所有者便都有权要求政府补偿其丧失的潜在土地开发收益。然而在真实世界中,未来的土地开发必然受制于社会经济发展状况。历史经验表明,该地区的发展速度只能满足每年开发一个地块。由于开发收益总是潜在、期得、“漂浮”着的,当下无法判断它在特定时间会“花落谁家”。在其落地之前,一旦限制性规划决定做出,各地块所有者就可以同时、分散地向地方政府求偿。从弥补个人潜在损失的角度,这一做法固然无可厚非,但其无疑会造成计算补偿数额时出现“估值过高”(over-valuation)。即所有人声索的补偿额加在一起,必然超过将来某一时刻实际开发所能兑现的收益。[[28]]曾有学者颇为形象地指出,这类似于允许每张彩票的持有者在开奖前要求获得全部奖金。[[29]]

   当然,土地开发收益的投机性并不完全等于博彩的投机性。博彩中,永远只可能有唯一的彩券获得大奖。但在遥远的将来,某城市所有的未开发地块确有可能都被实际开发,潜在收益全部实现。此时,对漂浮价值进行分散补偿的总额最终将等于总开发收益。但问题在于收益是将来、或然的,补偿是现时、确定的,这给政府带来巨大的财政压力和风险。此外,价值漂浮机制也影响征收补偿。如前所述,1919年《征地法》的市价补偿标准反映的是“价值最高的潜在用途”。尽管这比主观价值标准要低,但仍要求政府向被征地者支付那些不一定能实现的、漂浮的潜在价值。

报告所称的“价值转移”是指规划控制或征地会增加某些土地的价值,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/102858.html
收藏