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李少平:当前深化司法体制改革的形势、任务及重点

更新时间:2017-01-08 23:56:42
作者: 李少平  
配套衔接不畅,影响改革推进进程和效果。例如法官员额制、审判辅助人员的配备和管理制度等改革未到位,影响了司法责任制的落实;人员分类管理制度的建立完善,亟需司法人员职业保障改革落实到位;而职业保障制度的落实,又受到省以下人财物统管改革的制约。必须深刻认识到改革举措之间错综复杂的关系,科学统筹各项改革的顺序和进程,把握好推进的节奏和力度。既要在基础性、引领性改革任务上重点突破、打开局面,也要在保障性、配套性改革举措上及时跟进、同步推开,增强改革举措之间的协同性和配合性,保障各项改革稳妥有序推进。以法官员额制改革为例,有3项配套制度必须统筹考虑,协调推进。

   1.妥善处理未入额人员分流安置问题。法官员额制改革全面推开后,全国约有6.7万法官不能入额,总体而言,这部分人员转岗、分流和安置难度较大。未入额法官自身利益受到影响,如何对其进行安排必须高度重视,妥善处理。要根据未入额法官的身份来源、年龄层次、自身意愿、能力素质等实际情况,确定不同人员的分流方向,不宜就地转化为法官助理或全部转化为司法行政人员。应当积极争取地方党委政府支持,拓宽分流渠道,向其他党政机关或国有企事业单位输送干部。对未入额法官,坚持不做减法,保持身份和原有待遇不变。

   2.完善审判辅助人员的管理和配备。司法责任制和法官员额制改革的有效推进,有赖于审判辅助人员能否增补到位,配置是否科学。贵阳花溪区、上海二中院、广州天河区等法院员额制改革和司法责任制能顺利推进,一个很重要原因就是建立了科学的审判辅助人员配备和管理制度。从督察和调研情况看,试点法院普遍存在辅助人员不到位、职能定位不清晰、保障机制不顺畅、管理机制不完善、职业前景不明朗等问题。目前,关于法官助理、书记员管理制度改革方案正在研究制定,法官助理、书记员的管理方式、职能定位、保障机制、职业发展空间的框架意见也将得以确定。同时,各地法院应当细化审判辅助人员工作职责,明确法官助理与书记员分工,优化辅助人员配备模式,积极争取地方支持探索司法雇员制,为法官员额制和司法责任制改革提供有力支撑。

   3.建立法官业绩评价、员额退出和法官惩戒机制。法官员额制不是保险箱和铁饭碗,为确保入额法官履职尽责,勤勉敬业,需要尽快建立“有进有出”“能上能下”的员额动态调控机制和员额退出机制。首先需完善法官业绩考评制度和办法,体现对新型审判权力运行机制下法官工作要求,全面、科学评价法官办案数量、质量、效率和效果,将业绩评价作为法官任职、等级晋升和奖金分配的重要依据,实现评价机制与员额退出机制、惩戒机制、激励机制的有效衔接。中央关于法官惩戒制度实施意见出台后,各地还需加快建立法官惩戒委员会,建立完善法官惩戒委员会工作章程和惩戒工作实施细则,制定细化退出员额的条件、标准和程序,并将退出机制与增补遴选机制有效衔接,形成制度化、长效化的法官员额动态调节机制。

   (四)如何夯实改革基础,增强改革的科学性问题

   要将改革的设想和方案付诸实践,必须扎实开展数据统计、人员摸底、调查研究、情况分析、建章立制等基础性工作,以科学的数据,合理的判研、客观的情况、高效的机制作为推进改革的坚实基础,增强改革方案的科学性、针对性和有效性。实践证明,凡是改革推进顺利、成效显著的,往往各项基础性工作做得较好。比如,上海、贵州、江苏等地在开展员额制改革前,都研究开发了案件权重系数,精确测算法官办案饱和工作量,为员额比例的核定提供科学依据。要夯实改革基础,打牢改革地基,需重点做好数据统计测算、情况调查分析、建立健全工作机制3方面工作。以推进员额制改革为例,要做好以下工作。

   1.要做好基础测算。员额制改革首先要做好编制、人员、案件和办案饱和度等数据的测算工作,为员额的确定和配置提供可靠依据。贵州、江苏等地在数据测算的基础上提出的“以案定员”“以岗定员”的方式就是很好的经验。员额比例和数量可以根据案件情况在不同审级和地域法院之间合理调控。在确定法官办案饱和工作量时,既要考虑改革之前法官“单打独斗”的工作饱和度,也要考虑改革之后审判团队“协同作战”的工作饱和度。

   2.要开展情况调查和分析。推进改革前各院党组应全面掌握队伍思想情况和人员结构,预先了解各类人员入额意愿,对谁能独立办案、谁不能独立办案进行预判,分析判研改革工作形势、重难点群体和环节,做到底数清、情况明。

   3.要建立健全科学的工作机制。建立和完善公平公正公开的遴选工作机制。遴选办法应及时向干警公开,制定形成过程中要充分听取干警意见。合理设置各项遴选方式权重,避免简单以票取人和以分取人,对入额人员要进行全面综合评价。遴选方式要注重考察、考核、考试相结合。考察注重政治素养、职业操守、廉洁情况;考核注重业务能力、审判业绩、职业履历;考试注重专业素养、法律功底和庭审能力。考试内容应当兼顾不同审判领域和专业类型,注重对法律知识、逻辑思维和解决问题能力的考察。比如前段时间,北京、江苏组织的入额遴选考试,采取“微型卷宗”等方式命题,考察法官对归纳争议焦点、回应诉辩意见、分析解决问题、分配举证责任方面的能力,起到良好效果,也得到参考法官认同。领导干部入额应当一视同仁,按遴选工作办法的统一标准和要求进行。法官遴选委员会应当发挥实质性作用,在专业性方面严格把关,坚持优中选优,独立公正地履行好自身职能。

   (五)如何以改革的思维和办法破解改革的难题问题

   改革是一场深刻的自我革命,改革路上不可能一马平川、一帆风顺,必然面临许多难题和阻碍,产生一些新情况、新问题。面对改革的难题更应当以改革的思维和方式予以破解。当前主要面临的改革难题包括:立案登记制、司法责任制、法官员额制等改革的推进,部分地方反映改革后人案矛盾更加突出、办案压力持续增大;院庭长放权后,担心案件质量存在隐患,如何合理行使审判监督管理权难以把握;有的试点法院实行司法责任制后,“同案不同判”现象确有抬头趋势;有院庭长反映其行政事务工作量太大,入额后还要办理一定数量案件压力很大。对这些问题,应当有清醒的认识。执法办案与司法改革并不矛盾,改革本身不是目的而是手段,最终要促进和服务于执法办案工作。针对改革中出现的问题,需要通过创新机制、完善制度、转变方式等改革的思维和办法进行破解应对。

   1.要以完善案件繁简分流机制为抓手,着力破解案多人少矛盾。我国当前诉讼结构和审判资源配置并不匹配。诉讼结构上存在“二八定律”,即80%是简单案件,20%是疑难复杂案件,对于80%的简单案件,不能用80%的审判资源应对,否则就会导致资源的闲置和浪费,20%的疑难复杂案件则需要投入更多的审判资源。当前办案压力大,人案矛盾突出,很大原因是没能有效实现繁简分流和审判资源优化配置。针对当前办案压力,应当通过完善繁简分流机制、合理分配审判资源、改革庭审方式、完善多元化纠纷解决机制等办法,多措并举予以缓解。最高人民法院将就如何实现“简案快审、繁案精审”加快出台指导意见,并制定完善审判辅助人员管理等配套办法,着力研究破解这一难题。各地法院也要积极探索繁简分流的标准、机制、方式,形成地方特色经验。

   2.要以改革创新审判监督管理方式为抓手,坚持有序放权与监督管理的统一。放权不能放任,监督不能缺位,关键是明确审判管理和监督权力边界和行使方式,《司法责任制意见》对此已经作了规定。建立重大案件报告制度,对《司法责任制意见》明确规定的几类案件,院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果,有权决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。充分运用专业法官会议、审判委员会等组织形式,通过组织化、公开化、全程留痕的方式行使审判监督管理权。善于创新审判管理方式,例如,贵州花溪区法院专门组建了审判管理团队,负责庭审巡查、案件质量评查分析、发改案件分析、司法行为评查分析等监督管理工作,形成专门分析和反馈机制,保障案件质效和裁判尺度统一。

   3.要以标准化建设为抓手,靠制度来带队伍、抓审判。加强标准化建设是提升司法工作规范性和效率性的有效途径。所谓标准化,就是规范化、制度化、常态化,将前期改革成果固定下来,为后续改革营造良好制度环境。各级法院应当在《司法责任制意见》基础上进一步细化司法各类人员岗位职责,制定分类合理、内容详实、责任明确的岗位职责说明,确保各类主体权责清晰、各司其职、各尽其责。广东东莞市第二法院制定了《审判、执行案件辅助人员跟案工作指引》,明确不同辅助人员在不同审判流程的工作职责、工作方式和工作标准,便于新入职人员快速进入角色,适应岗位要求。还需大力推动各项工作流程的标准化管理,从立案、分案、传唤、送达、庭审、合议到判决,每个审判流程都应当形成具体工作标准和时限要求,加强节点管理和流程衔接,通过信息化手段进行监督、管理、督察和评价,促进工作全程高效运转。例如四川省成都市中级法院的诉讼服务中心标准化建设,对于每项诉讼服务工作,都根据法律规定和工作要求,明确了具体的办理时限,并向社会公布。

   4.要以建立和完善确保法律适用统一的工作机制为抓手,保障裁判标准相对统一。在推进放权时,应同步研究建立确保法律适用统一的工作机制。第一,探索组建类型化、专业化审判团队,促进类案裁判尺度统一、专业把握分寸恰当。第二,充分发挥专业法官会议作用。要通过专业法官会议,加强对法律适用问题的交流研讨,解决类案裁判标准的问题。比如海南法院,如果认为专业法官会议讨论成果具有指导意义的,可提请审判委员会讨论发布参考性案例。应当注重激励法官积极参加专业法官会议,参会情况应当计入工作绩效。第三,建立和完善类案检索和类案参考制度。比如海南法院在推进司法责任制改革时,就以本省典型案例和精品案例为样本,选定刑事、民事、行政、执行参考案例318个,基本涵盖全省近年审判实践中常见、多发、具有代表性的案件类型,减少了“同案不同判”的现象。最高法院开发建设的法信平台,在类案检索、同案智推等方面也将发挥非常重要的作用,成为法官办案的好助手。第四,注重强化审判委员会总结审判经验、统一法律适用的职能。

   5.要突出院庭长办理重大、疑难、复杂和新类型案件的作用,确保院庭长办案机制落实到位。司法责任制要求入额的院庭长必须实际办案,各地法院均开始推进院庭长办案制度。这是这轮司法改革的重要成效之一。但落实过程中,也出现一些院庭长办案走形式、做样子,委托办案、挂名办案、选择办理简单系列案件等现象和问题。院庭长办案要落到实处,就必须以业绩服众。第一,主动做表率,敢啃“硬骨头”,真正“挑担子”,办理重大、疑难、复杂、新类型案件,充分发挥其审判经验丰富、业务能力突出的优势。通过院庭长的示范庭审、优秀文书、典型案例,主动引领司法责任制落地生根。第二,科学核定院庭长办案数量或比例。各地法院应当综合自身审级职能、人员规模、案件类型、办案压力、工作负担,科学核定院庭长的办案数量,既要有硬性要求,又要合理考虑当前院庭长行政事务工作量和审判监督管理工作量。第三,采取有效措施保证院庭长办案时间。要注重在工作模式、工作流程和工作机制上寻找突破口,通过配备法官助理、行政事务助手、简化公文审批流程、行政事务集中管理、精简压缩会议文件等配套性举措,尽力保证院庭长的办案时间和精力。

  

三、下一阶段需重点推进的几项改革任务

  

   除上述4项重大改革外,2016年还有几项重要改革项目需要统筹推进,力争突破。

(一)增设最高人民法院巡回法庭。最高人民法院设立第一巡回法庭和第二巡回法庭,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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