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聂鑫:共和中的不和:《临时约法》与《魏玛宪法》的失败

更新时间:2017-01-04 10:17:21
作者: 聂鑫  
但对于元首特权亦予以承认甚至拥护。曾任宪法起草委员会副主席的吴经熊,在1930年代制宪过程中特别强调“元首的特殊作用”,还特别鼓吹在“后魏玛时代”被广为诟病的总统紧急命令权。[26]而作为国社党党魁的张君劢,虽屡受蒋介石独裁政府压制之苦,面对国难当头的现实,其对于领袖亦颇多妥协、倾向极权主义式的主张:“我们所以采用独裁者,其目的在解决目前之危难,此种危难,为国家存亡之所系。超过这种需要的限度,独裁政治不是流于专制,便是毫无根据了”[27];虽然对于独裁政治仍有所保留,但“他基本上认同黑格尔的主张,认为国家是‘普遍意志与全体意志之合一体’,个人只有在‘此普遍意志中’,才能发挥自由。”[28]

  

三、妥协的宪法与不妥协的国会

  

   德国《魏玛宪法》被认为是与18世纪美国宪法、19世纪法国宪法相比肩,代表20世纪新典范的宪法,它在政体上、社会经济制度上都尝试了一定的妥协与改良;《临时约法》虽然命运坎坷,但在民国北京政府大部分时期亦被认为是法统之所系,也是代表各党派“最大公约数”的宪法性文件。可是,在实际的政治运作中,新生共和国的政治人物既不遵循宪法所设计的游戏规则,也不尊重宪法本身,具体表现如下:其一,民国北京政府与魏玛共和都缺乏刚性宪法的传统,修宪(制宪)成为国会常态化的议题;其二,由于国会政党政治的幼稚,两部宪法所设计的代议制民主都无法正常运作,作为非常政治手段的倒阁反倒成了家常便饭;其三,立法权与行政权缺乏配合,甚至各自为政、互相拆台。

   (一)革命尚未成功,修宪没有止境

   正如艾里希•考夫曼所说,宪法“形式与规范必须谨慎的加以确立,不同民主组织间的政治争论才不会导致内政混乱的情况”。在各派的抨击下,《魏玛宪法偿试在多个根本冲突的问题上(如议会“至上”与总统专政)达成妥协。理论上,制宪完成后,“无论人们内心是否接受这部宪法,宪法都划定了未来政治的框架”,政治人物从此应根据宪法划定的游戏规则博弈;但事实上,很多党派从参与魏玛议会开始便试图破毁魏玛共和与《魏玛宪法》:“对革命者而言,宪法象征革命的失败以及多数社会党人士的背叛;对君主主义者而言,宪法令人憎厌,是受同盟国强迫成立‘共和’的象征。一般而言,极右派拒绝议会模式。联邦主义者指责单一国倾向。单一国倾向者控诉日益增强之分裂主义以及未能解决帝国改革的问题。”[29]更严重的是,根据《魏玛宪法》以合法程序修宪乃至毁宪都是相当容易的:“宪法得用立法手续修改之,但联邦国会欲议决修改宪法,必须有法定人数2/3出席及出席议员2/3之赞成,其决议案始得成立。”[30]只需要全体议员总数的不到1/2,即可以“立法手续”修改宪法,这意味着宪法规范处于高度不确定状态;由此,宪法既不能维系政体稳定,也无法保障人民基本权利。与魏玛德国类似,民初制宪权亦掌握在国会手中[31],而民国北京国会召集伊始便企图重新制宪,掌握国会多数的国民党希望通过修改《临时约法》进一步剥夺总统袁世凯的权力,打造超级国会制;而袁世凯则希望能增加总统的权力,实现超级总统制。国会与总统、国民党与旧势力在制宪问题上的根本对立,最终成为1914年国会解散的导火索。1916年国会重新召集后,在宪法会议辩论省制问题时,国会议场又发生轰动一时的议员大斗殴,其核心的争议则是中央与地方的关系问题,也即单一国/联邦国之争。[32]

   应当说,新生的民国与魏玛共和国虽然有成文的宪法,但均没有养成刚性宪法的传统,都缺乏“抱残守缺”的妥协精神;而将修宪权赋予本不成熟的国会,则将各种理念与利益的冲突以最大化的方式呈现出来。而魏玛议会修宪权发展到极致,则是1933年希特勒籍口国会纵火案取消共产党籍议员资格、国家社会党及其联盟攫取了国会2/3多数席次后,国会旋即于3月23日通过《消除人民与国家痛苦法》(《授权法》),使得政府有权不经国会同意径行颁布法律;由此,国会“自废武功”,废除了“议会制宪法”,也在实质上取消了政党政治。[33]

   (二)分散的政党与短命的内阁

   议会政治的民主精神,“不是表现于政治制度之中,而是表现于政党政治的运用方式之中。”[34]魏玛共和国成立以来,“德国的政党活动与组织明显日益走向了一个极化的多党政党体系,在该体制中存在着反体制的极左与极右翼政党,这些极端的政党似的当时的政治气氛和政治冲突的处理方式都朝着敌我尖锐对立的方向不断发展。即使在1923~1928年这段短暂的经济相对平稳发展时期,魏玛共和的政党活动也没有进入平稳的航道。”[35]本来已是多党制,各党内部又不断分裂“自立门户”,国会政党数量“一路飙升”,于是政党联盟就成为形成国会多数的唯一出路;可政党联盟往往只对倒阁问题达成一致,在组阁问题上却很难彼此妥协。“各政党是‘顽固的经济与政治利益团体’,几乎不懂得妥协,并且既没有能力也没有意愿彼此进行长期合作”,其结果就是即使在经济和政治的相对稳定时期,也只能产生“一届又一届的缺乏决议和执行能力的少数派政府”;随着经济危机的来临,自1930年起国会便无法形成足以组建内阁的多数,不依附于国会信任的“总统内阁”便应运而生。[36]如前所述,“即使在1924年到1928年期间,魏玛议会制的政治运行也并不顺利。‘你方唱罢我登场’的乱哄哄的政府动荡的唯一结果,就是把整个‘制度’搞得声名狼藉”;“议会政体的这种不稳定性驱使众多社会集团越来越不信任这种怎么看都相当缺乏合法性的制度”;“从1929年开始,共和国面临不断增加的经济、社会和政治难题,这些难题最终把魏玛民主的脆弱结构撕得四分五裂,使其走向事实上的总统制。”[37]

   德国国会在二元君主立宪的帝国时代虽然权力有限,但从德国统一算起已有数十年的运作经验,而民国草创时中国的议会政治经验即使算上晚清资政院也尚在“哺乳期”,政党政治尤其不发达。民初国会乃是由无原则且不稳定的派系,而非现代意义上的政党组成;在派系主义之下,“人人欲显身手,只问目的,不择手段”。[38]虽然这些派系也组成了所谓的政党,但是政党纪律涣散,议员们往往兼跨多党,还不时脱党叛党。“今观我国国会,所有政党,类皆朝秦暮楚,唯利是图,党人附逆,议员卖身,视为寻常生活。恬不为怪”。[39]派系合作的基础过于脆弱,且各派系本身便极不稳定,国会勉强达成的共识难免以破裂告终,随之而来的便是政局的反复动荡。“愚为中国内阁更迭史毕,不禁废书而三叹日,近时政象,何与有明崇祯亡国之时,同一辙耶。崇祯十七年间,更易宰相,多至五十余人,今自宣统三年迄今,为时仅十四稔,而内交更迭,已达三十七次。……政治败坏若斯,时局糜烂日甚,国内贤达才智之士,复相率独善起身,不愿侈谈国事”。[40]如北京政府第一任唐绍仪内阁、第二任陆征祥内阁都只维持了约3个月,能在任1年以上的内阁十分罕见,有“不倒翁”之称的靳云鹏内阁最长也不过2年;“素负重望”的熊希龄“第一流内阁”坚持了约半年,王宠惠之“好人政府”则仅存活了两月有余。以“王宠惠”内阁的垮台为例,倒阁的急先锋众议院议长吴景濂与“被倒”的总理王宠惠都是国民党的创党元老,只是派系不同,居然势不两立。[41]“政治败坏若斯,时局糜烂日甚,国内贤达才智之士,复相率独善起身,不愿侈谈国事。”[42]袁世凯攻击国民党人除“捣乱”外别无本领,虽出言不善,却也良非无因。“中国代议政制的失败,与民众素质半点关系都没有”,“从袁世凯时代至段祺瑞时代,在国会内不断制造事端,激起斗争,令国会无法正常运作的,来来去去其实都是那一批议员……他们的本意,就是要破坏北洋政府,而且凭着锲而不舍的精神,他们做到了。”[43]

   (三)各自为政的“政府分支”

   无论是内阁制还是总统制,宪法都规定了分权与制衡的原则,同时也要求各政府分支(立法机关、行政机关等)在运作中能够彼此协调,配合施政;而《临时约法》与《魏玛宪法》下的总理还有协调总统与国会的作用,也就是说总理在一定意义上是同时对总统和国会负责。[44]可北洋时期与魏玛共和的宪政运作情况类似,在大多数的时间里,是立法机关与行政机关各自为政,在魏玛总统内阁下是总理对总统而非国会负责,在北洋时期的段祺瑞政府甚至有总统、总理、国会各自为政的“奇观”。

   除了理念的冲突外,立法权与行政权的紧张关系也是1918年“半个革命”留给魏玛共和的一大“负资产”,在德意志帝国时期二元君主立宪制的宪法背景下,首相乃是基于德皇个人之信任而施政,并不对国会负责。[45]传统上,官僚归国王掌握,军队是向国王效忠、而非向宪法效忠。[46]国家法学尚未准备好“从‘封闭’体系中(君主、政府、最高军事当局)建立的国家意志”,过渡至开放的代议政党政治与责任政府。[47]“魏玛时代的行政权与俾斯麦时代一样的专断,但这并不是《魏玛宪法》的过失,《魏玛宪法》所规定的制度,实以议会为行使联邦权力的主体,内阁的行政权,须得到它信任时始能运用。”只是由于战败国处境艰难,议会“不得不允许内阁有较大幅度的自由裁量权”,情况好转没几年德国又遭遇经济危机,“而兴登堡信任他的儿子及军人同僚,遂有总统内阁的现象产生,德国实际上已走向独裁的局面,初不待希特勒的高压作风了。”[48]政治与经济危机塑造了分裂的社会,分裂的社会造就了分裂的国会,分裂的国会无法形成稳定的内阁;而官僚体系与军队本来就没有对国会负责的习惯,加之《魏玛宪法》又造就了帝王总统,总统兴登堡元帅偏偏是军队的英雄;政府的组织结构难免从二元君主立宪转为总统一国会的二元体制,由于议会无法形成稳定多数,总统便单方面任命总理,不是对国会负责、而是听命于总统的所谓“总统内阁”也就由此而生。

   有学者指出,袁世凯之就任临时大总统,名为南方议会(临时参议院)选举,实为北方推戴,故而其权力能够逸出国会控制。[49]北洋时期,总理及其内阁各部长在制度上虽经由国会同意而产生,但在“潜规则”上,内阁成员就职必须有各地方军阀贺电“加持”“方有光彩”,否则虽就职亦无法久安其位。[50]与之相对照,魏玛共和的陆军亦是“国中之国”,其军官团也未清洗掉其保皇反共和的思想,军人不但不依宪法听命于议会与内阁,反倒对德国的内政外交施加“越来越大的影响”,“最后终于达到了共和国的继续存在要取决于军官团的意志的地步。”[51]与德国军官团类似,北洋时期亦有所谓“士兵是军阀唯一的选民”之说[52],督军团及其联合会议或联名通电也常常能左右政局。袁世凯死后,政府首脑段祺瑞恢复了民元约法的“法统”,副总统黎元洪“依法承继”总统大位,旧国会也得以重新召集。可政府实际的宪政运作,既非议会主权的内阁制,也非立法、行政、司法三权分立的总统制,竟演变成中国式的总统、总理、国会“三权分立”,各自为政。[53]段祺瑞之担任总理,既非基于国会的信任,亦不是总统所指派,而是源于北洋系的拥戴;而黎元洪之继承总统大位,乃是源于“运气”,并非国会选举产生,也得不到地方实力派的真心拥护。

就国会与政府的关系而言,民初的国会上承晚清之资政院,虽有贿选的丑闻与议场群殴的闹剧,但其与行政权打交道一向不乏斗争精神,从来便认为“主权在我”,倒阁乃至非法决议拘捕内阁成员都是家常便饭。公允的说,国会在坚持“议会至上”这一原则问题上并非完全针对袁世凯个人,对孙文亦不假辞色。临时参议院自开议之始,便坚持垄断制宪权,将孙文通过总统府法制局递交的政府组织法草案原封退回;在南北和谈时,因为孙文未经参议院同意便作出继续停战的决定,参议院咨文总统批评其做法“尤为骇异”。[54]且不说不时上演“全武行”,历经袁世凯、黎元洪(段祺瑞)、曹锟三朝的“民二国会”在总统眼里不是“善茬”;即便是皖系军阀安福俱乐部催生出来的所谓“安福国会”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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