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王贵松:风险行政的组织法构造

更新时间:2016-12-28 15:36:34
作者: 王贵松  

   摘要:  基于现代社会的风险规制要求,传统的行政组织应作出一定变革。为确保风险规制的中立性、独立性、科学性、透明性和参与性,在安全形势严峻、科技专家的独立性或可信赖性不高时,风险行政的组织框架设计应以风险评估与风险管理的分离为原则。风险评估机关应是具有专业性和多元性的合议制咨询机关;风险管理机关应以产业振兴与安全规制的职能分离为前提,并设置科学问题审议咨询、事故调查、议事协调等方面的辅助机构,以便在规制过程中不断地创造知识,赢得风险规制的组织正当性和可接受性。

   关键词:  风险规制 行政组织法 风险评估机关 风险管理机关

  

   相对于传统行政法而言,风险行政法是一个应对风险社会的特别机制,其组织法、行为法、程序法、救济法等均有一定的独特之处。虽然整体的风险行政法尚未成熟,但食品、药品、环境、核能、交通等具体领域的安全法制渐趋发达,某些原理、制度和机制的共通性也日益彰显,风险行政法的基本构造已初步显现。但应当说,各领域的发展参差不齐,亟待总结有益经验,打造出一个原理精当、组织适当、制度完备、手段充分的风险行政法,以回应风险规制的基本要求。本文拟以食品安全法、核能安全法等为主要参照领域,考察风险规制的行政机关设置情况,探究风险行政的组织法构造。这些较成熟领域的经验总结或可成为风险行政组织法的理论基础,指导其他尚处起步阶段的制度设计。

  

一、风险规制与风险行政组织的基本要求

  

   风险规制是应对风险社会的重要方式之一。但延续历来的行政组织,套用传统的行政组织法原理,很可能无法为风险规制提供有效的组织保障,因为风险社会中的风险有其特殊性。

  

   (一)风险社会中的风险特性

   风险与人类社会相伴而生,而本文所谓“风险”则是德国社会学家贝克意义上的现代性风险。[1]不理解风险的现代性,就无法理解风险社会的特殊性,进而也无法把握风险行政的应有之道。

   风险的形成首先源于科技理性的过度扩张。科学非理性地发展,特别是科技的应用为政治利用,走上了政治化的路线,而工业社会制造出现代化风险,现代化风险又成为工业社会的政治动力,各种社会力量综合发挥作用,最终形成了风险社会。归纳起来,风险具有如下特性:第一,风险具有现代性,风险是现代化的风险。没有工业的现代化和科技的广泛应用,就不会有今天的风险,而且这一进程是无可逆转的。对风险的预防和控制又会产生新的风险。第二,风险还具有社会性或人为性。风险区别于危险,就在于风险缘起于社会自身,而非自然。第三,风险具有不确定性。“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”风险“引致系统的、常常是不可逆的伤害,而且这些伤害一般是不可见的”。[2]其结果是失去了从常态下测定变异的风险计算的基础。这也要求行政组织要具备不断学习的可能性,随时补充自身知识信息的不足,以提升风险规制的可靠性。第四,风险的广泛联系性和因果循环性。伴随着工业化的发展,食物链将地球上所有的人都连接在一起。先进者看似已将技术风险转移出去,但危害却最终会毫厘不爽地反射到自身。“在现代化风险的屋檐之下,罪魁祸首与受害者迟早会同一起来。”[3]第五,风险的系统性。科技风险可能转化为经济、社会和政治风险,可能演化为种族冲突,连锁反应较为明显。不经意间,风险一环套着一环发生。这决定了风险治理是一个系统工程。

  

   (二)风险行政组织的基本要求

   为了适应上述风险的特性,风险行政在组织上不仅要遵循传统行政的一般要求(诸如法治、分权、协调、合作等),还要符合规制行政乃至风险规制行政的中立性、独立性、透明性、参与性和科学性等特别要求。

   1.中立性和独立性原则——规制正当性原理的要求

   风险规制是规制的一种形态,需要遵循规制的一般原理。规制者与企业、私人等处于一个三方的行政法律关系之中,更多地属于利害调整型行政法的范畴。一方面,国家要保护私人免遭企业风险的侵害,保障其生命财产的安全;另一方面,国家也要尊重企业的经营自由,而不能过度规制。这就要求规制者应秉持中立的立场,在私人的生命财产安全和企业的经营自由之间进行适当权衡,依据法律和事实作出不偏不倚的客观决定。这是规制的正当性来源之一。在组织构造上,不仅要求规制机关具有中立性,规制机关的组成人员也要具有中立性,与被规制者之间没有利害关系。

   在风险规制中,为了保证调查、评估、决策和管理的科学性,时常需要科技专家的参与。而科学技术活动在本质上是富有个性的独立个体行为,专家的独立性应予保障。独立性是相关行为科学性的保障之一。虽然独立性并不排除合作与沟通,但在科技问题上却不存在命令与服从的关系。在风险规制组织中,即便是少数人的声音亦应得到适当的表达。

   2.参与和透明原则——民主原理的要求

   在风险规制中,纯粹的科技问题需要由科技专家去解决,带有政治性的问题则需要常态化地听取民众的意见、接受民众的监督。制度化、组织性的参与是风险行政组织的一大特点。其他行政组织更多地体现为程序法上的参与,参与者和行政机关仍之间仍属于外部的行政法律关系,参与者仍然是外在于行政机关的主体。而组织法上的参与,参与者和行政机关形成一个整体,共同面对企业、消费者等外部的主体。科技专家以其科技理性为根据参与风险规制,而社会民众则以消费者代表的身份参与风险管理。如此,就以专家参与和利益代表参与来弥补风险规制组织的民主性不足。

   在风险规制中,规制活动应当具有外在的透明性,能让民众参与和监督,这是民主的要求。透明原则同样也可以适用于组织法。这种透明性体现在其审议过程的公开性,审议的参与人员、审议所依据的事实材料、审议表达的意见等均应公开,以便让各种利害关系人理解风险及风险决定,自主采取措施回避风险,并提高风险决定的可接受性。“专门知识的不确定性越高,在知识的选择上出现政治化的可能性就越高。”[4]因科技而生的风险问题较为复杂,且具有不确定性,确保透明性更有必要,以便确保专业知识的独立运用,并接受社会监督。参与管理决策的科技专家和普通民众往往由风险管理机关选取,除了专家理性与社会理性可用之外,还应以风险行政组织的透明性弥补其组成人员的民主赤字。虽然风险需要快速决策,但透明并不会降低决策效率,相反会吸收到更多的可用信息,提高决策的科学性。也因为决策过程公开透明,决策获得支持的可能性也会提高,决策的执行成本随之降低。

   3.科学性原则——法治国家原理的要求

   在风险行政中,科学与法律密切关联。在德国,有学者将“学问性”作为法治国家原理的要求之一。在风险规制中,任何风险行政决定都需要前提性的知识,而创造这种知识的程序则“是一个学术系统、专家与决策的国家机关之间进行制度性协调的过程。在决策时,国家机关根据问题的性质,寻求与学术系统、专家之间的协调,这将有助于使国家机关行为、决定合理化,富有实效性地保障基本权利,因而这被认为是包含在德国法治国家原理中的一项内容”[5]。

   行政机关以科学为参照,以在科学上有合理根据者为基础,为其作出的风险行政决定提供正当性和合理性。科学在风险分析中的作用,根据《食品安全的欧洲政策》的研究,大致经历了以下三种模式。[6](1)古典模式。在古典模式中,行政对科学技术高度信任,基于健全的科学而形成保护消费者和公共卫生的规制政策。科学独立活动,不受社会、政治、文化和经济的影响,为决策提供充分根据。其中,专家被认为掌握科学真理,一般公众则相对无知,两者之间需要单方性的灌输式交流,由专家提供公众容易理解的知识信息。[7](2)现代模式。因为科学本身也具有不确定性,需要在其不确定的结论中选取特定标准作为管理依据。在现代模式中,风险管理手段可区分为以纯粹科学作业为前提的风险评估和含有社会经济的价值判断要素的风险管理。虽然科学同样独立活动,但不能再单独给决策提供充分而必要的根据,风险评估(科学共同体以中立方式进行活动)与风险管理(决策者要考虑社会经济等因素)逐渐分离开来。该模式承认公众意见等非科学因素在决策中也具有不可或缺的作用,但对这些因素的考虑仅限于下游的评估判断——在独立的科技专家以风险评估形式提供权威结论后,作为价值因素在“风险认定”中加以考虑。风险评估的承担者就评估的结果中立性和科学严格性向科学共同体、风险管理者负责。风险管理者进行的风险沟通是双向的。[8](3)新兴模式。对于规制而言哪一种风险是重要的、什么是相关的证据、社会能忍受多大的不确定性等,这是风险评估自身无法处理的上游问题。因此,在新兴模式中,科学常常与社会、政治、文化、经济背景相互影响和参照。首先要明确社会对风险的勘定,也就是风险评估的前提问题,在这里需要发挥非科学性因素的作用。一旦风险评估者对风险的存在抱有某种结果的不确定性,为了实现风险评估结果和风险管理决策的整合性,还要进行具体的风险认定(削减风险的经济成本、限制个人和团体活动、各种政策手段的适合性等)。在此,科学的考虑因素处于上游和下游的两种价值判断之间。[9]

   以上三种模式在现代法治国家均有不同程度的体现。我国目前不少风险规制领域尚处于古典模式阶段,科学享有近乎绝对的权威,而鲜受外部监督。但随着风险规制过程的清晰化和科学自身的祛魅化,必然要向现代模式过渡。现代模式在我国的食品安全等领域已有应用。从现代模式和新兴模式也能看到,除了科学技术专家之外,在纯粹的政治领域、在科学与政治交叉的领域,民众的参与也是必要的。多元化的参与是风险规制的基本要求之一,也彰显了不同主体风险行政组织中的应有地位。

  

二、风险行政的组织框架模式

  

   按照风险分析的一般经验,风险行政需要对传统行政组织实行一定的变革甚至重组。风险行政组织不仅要符合行政组织法的一般原理,还要与上述风险行政的特性相适应。由此,风险行政的实践中发展出两种具有典范意义的组织法模式。

  

   (一)风险行政组织的一体模式与分离模式

   在风险行政中,风险评估与风险管理是两项基本职能,风险沟通往往由风险评估或风险管理机关来承担。故而,风险行政组织法的关键即在于风险评估与风险管理的机构设置。从各国的风险行政组织设置情况来看,大体有两种模式:一种是一体模式,即风险评估和风险管理两种职能由同一个行政机关实施;另一种是分离模式,即风险评估和风险管两种职能由不同的行政机关或同一行政机关的不同机构分别实施。在分离模式之下又有两种做法,其一是内部分离,又可称为职能分离或功能分离,即风险评估和风险管理两种职能由同一个机关内部不同的人员从事;其二是外部分离,又可称为组织分离或机构分离,即风险评估和风险管理两种职能由两个不同的行政机关实施。到底应采取一体模式还是分离模式,是采取组织分离还是职能分离,尚应根据科技的地位、公众信任程度等状况具体问题具体分析。

早期的风险行政均采取一体模式,风险评估与风险管理没有明显的区分。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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