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马岭:从土司制度看我国历史上结构形式的多元性

更新时间:2016-12-19 13:26:17
作者: 马岭 (进入专栏)  
2、土司与朝廷的关系类似于联邦制下各邦与联邦的关系

   土司与朝廷关系的联邦制性质主要表现在三个方面:一是土司往往有向中央王朝“朝贡”的义务,类似于联邦制下各邦向联邦交税。归顺朝廷的主要标志,最重要的就是“朝贡”。朝贡大致有两种,一是小国向大国朝贡,以表示结盟,虽然这种结盟展现的是国与国之间的不平等关系,但仍然属于国与国之间的交往;[29]二是边疆自治地方向中央政府朝贡,表示臣服和归顺,构成中央政权的外藩。[30]少数民族地区经济落后,往往没有固定的赋税,便以贡赐方式体现与中央王朝的隶属关系,“或直接送到京师,或送到中央王朝指定的地方,通过这种途径,不仅可以换回优厚的‘回赐’,还可以向朝廷请求封赐或达到承认其扩充地盘的目的。”[31]如湘西土司的朝贡,“唐代有贡‘溪布’、‘水银’的记载。宋、元、明以后日益扩大,计有虎皮、府脐、犀角、竹鸡、锦鸡、土绸、溪布、水银、黄蜡、丹砂、珍贵药材、名马、大捕竹等。”[32]每次朝贡后皇帝的丰厚“回赐”基本相当于中央政府给当地的拨款,中央王朝奉行朝贡与馈赠,朝贡越勤越多回馈越多,回馈包括金钱、布盐、绸缎等物质,更包括封官赠袍等政治待遇。因此朝贡不仅仅是经济活动,而且具有政治意义,是少数民族地方政权效忠、归顺中央王朝的表现。朝廷需要边疆的稳定,展现一统天下的霸业,少数民族也借助朝廷的威望,加强和巩固自身的统治,双方和平共处,互利互惠。虽然“自秦迄宋,除蜀汉王朝曾在西南少数民族地区获得了一些贡赋外,其他王朝不仅没有什么收入,而且在各方面付出颇大。”但“元、明、清三朝对边疆少数民族地区的索取是不少的。”[33]“元明以后中央王朝已经在‘籍户’的基础上制定了土司应纳赋税之额,并且其征收带有强制性,说明已真正把土司地区‘比于内地’”;[34]宋、元、明以后“朝贡”的品种日益增多,数量日益加大,向中央交税的义务日益繁重,与中原朝廷的关系更趋紧密。

   二是土司有自己的地方武装。土司自治的程度明显与军事权有关,“土兵是土司制度的根本。……土司势力的大小强弱,是由土司拥有土兵的众寡体现出来的,也是封建王朝授予土司大小官职的重要依据。”[35]土司是否必须服从封建王朝的军事征调,是土司是否具有独立的军事权的基本标志,如湘西土司的军队在几百年的时间里都是自卫性的,明代才开始“为国效力”。即最初土司所领之兵只有守土之责,“无事则荷末而耕,有事则修矛以战,军无远戍之劳,官无养兵之费”。[36]说明当时这一亦兵亦农的“军队”只有守护本土的义务,完全由土司领导指挥,其自治程度非常高。鉴于军事权在性质上本身属于行政权的一部分,当时社会管理的简单化又使军事权在行政权中占有格外突出的分量,因此可以认为,明以前的湘西土司与中原王朝的关系属于联邦制下极松散的一类。后来“随着土司制度的完备及与中央王朝关系的密切,在明代,土兵成为朝廷的主要兵源之一,朝廷每次征战,土兵几乎无役不从。”[37]在羁縻时期朝廷基本不征调湘西彭氏土兵,到土司时期中央王朝不仅征调彭氏土兵,而且征调十分频繁,他们几乎参加国家用兵的各个方面,包括“御边”、“征蛮”、“征贼”。“以明朝为例,永顺土兵被征调进行大小战役近60次,足迹北到辽东,东至浙江沿海,南抵广西,西达川陕。特别著名的是彭氏土兵三次抗倭出兵,荣称‘东南战功第一’。正德七年(公元1512年)这一年中央王朝就4次征调永顺土兵进行军事战争。”[38]土司的军队听命于朝廷、有为朝廷作战的义务,一方面说明当时的朝廷需要土兵的军力,尤其是明朝廷的军力较弱,要依赖土兵这支劲旅“征蛮”、“剿倭”,土兵的功能已不仅是传统的“保境”,而且还有“轮戍”、“调征”。[39]同时也说明“土兵”已纳入国家军事体制,土司原有的独立兵权在削弱。新的土司承袭制度“使土司转化成了忠实于朝廷的边关大将”,对土兵的征调“更成为中央在土司地区直接行使权力的一个明显标志。”[40]但土司毕竟有自己的军队,这是现代联邦制下的地方政权一般都没有的权力,说明土司的地方自治程度是比较高的。

   三是在人事权方面。羁縻制度下的土官具有相当的独立性,他们是不属于国家职官体系的另一种体系,“府、州的长官是流官,是中央政府可以随时调动的。府、州秉承中央政府的政令进行统治,向中央缴赋税,服徭役。但羁縻府、州只是给当地少数民族首领一个都督或刺史的名义,实际上是当地基本上自主的统治者,他的地位是世袭的。王朝动不了它,它只是归附而已,你要动他他就会举兵叛乱。”[41]元朝后在对土司地区官员的任命上开始实行官员土流兼用的政策,将土官、土司纳入到国家机构统一的职官体系,使其成为中央王朝统辖的地方行政官员。在土司地区中原政府加派其任命的监管官员,并开始适时地对当地的重大事务进行干预(人权总是和事权紧密相连),一步一步加强了中央对少数民族聚居地区的统治。[42]可以说,羁縻制度下完全是“夷人制夷”,这些地方享有高度自治权,类似于松散的联邦制;土司时期开始逐步向“汉人制夷”转化,地方自治权在减少,类似于比较紧密的联邦制。[43]

   3、土司制度是中国特色的民族地方自治

   安德森先生提出:“联邦制需要民主和法治,因为非民主政权通常不允许构成单位的真正自治。”[44]我国也有学者认为,“中国传统社会没法孕育出地方自治制度”,“近代中国地方自治实践始于清末立宪改革”。[45]将地方“自治”等同于地方“民治”,等同于当地“人民”自己管理自己,从而使地方自治与民主制度不可分割,这种理解恐怕有失偏颇,是一种无视历史的现代解释。正如我们看到的土司制度,它显然不是民主的,但却是自治的。[46]依笔者之见,“地方自治”可以根据其自治的主体(或曰自治地方的政体形式)分为三种类型,民主的地方自治,如美国的五十个州;专制的地方自治,如中国的土司制度(世袭、集权、等级森严);贵族的地方自治,如中国汉族历史上长期存在的乡绅自治。“地方”自治主要是针对“中央”集权而言的,而“民”主是针对“君”主(独裁)而言的,民主还是专制,这属于政权组织形式问题;而“中央集权”还是“地方自治”,则属于国家结构形式问题,二者不属于同一范畴,但可以交叉存在。即可以有民主的地方自治、贵族的地方自治、专制的地方自治,也可以有民主的中央集权、贵族的中央集权、专制的中央集权,那种认为地方自治就一定是民主的,中央集权就一定是专制的看法,显然将错综复杂的国家形式简单化了。

   (三)土司制度具有国家结构形式和政权组织形式的双重意义

   一般情况下,不论是单一制还是联邦制,中央与各地方采取同样的权力模式,其政体具有统一性,如我国大陆地区从中央到地方都设置有人大、政府、法院、检察院等机构,且“一府两院”都由人大产生,对人大负责、受人大监督,即使民族自治地方也是如此,民族自治地方与一般地方政权的区别主要在于权力的大小(民族自治地方享有自治权)以及权力人的民族身份,[47]但权力体制是相同的,权力模式是统一的,即都实行人民代表大会制度。即使在联邦制的美国,联邦和州的权力框架也是基本相同的,大体都由民选的议会、行政首长、独立的法院构成,只是彼此为两个层级,不存在隶属关系。而土司制度明显不同于当时的中原权力之模式,它自成体系,类似于“一国两制”下的港澳——不实行大陆的人民代表大会制度,具有和大陆完全不同的政体形式,即在不改变国家大政体的前提下,允许某些地方实行与中央不同的地方小政体。从我国目前的结构形式来看,民族自治地方的存在并不影响我国单一制的国家结构形式(国家的政体仍是单一的),但特别行政区的设立则使我国开始具有联邦制的因素(港澳不仅高度自治,而且出现了两种政体)。土司地区的独立性、尤其是其不同于中央朝廷的政体建制,以及朝廷的认可,证明中国很早就有联邦制性质的地方政权,而且这种地方政权比现代联邦制下的地方政权在独立性方面有过之而无不及(拥有不同于中央政权模式的政体)。

   这样看来,土司制度本身具有政权组织形式和国家结构形式两方面的内容,相对于中原朝廷来说,它是一种独立王国或准独立王国,这是中央与地方的关系,属于国家结构形式范畴;同时土司制度又是一种不同于中央朝廷的地方政权形式,各地土司的政权机构大致实行的是与其奴隶主或农奴主经济(如游耕经济、领主经济)相匹配的“军政合一”模式,都设置有类似于封建官府的机构,如“土司衙门、刑罚、公堂和武装力量”等。在凉山的土司衙门内,设有总管事(总揽一切),巡抚(协助土司调解纠纷、处理案件),内外看房(保管粮食、收租派款等),师爷(主管与汉人汉官的笔墨事件),莫西(统管土司武装及内外跟班)等等。[48]土民没有基本的人身自由,其生杀予夺完全由土官掌握。与中原建立在农耕文明基础的统治相比,虽都实行高度集权的政体形式,都是世袭制终身制,但其专制的形式明显更简单、粗糙、落后。从借鉴的角度来看,土司制度具有的国家结构形式意义要远大于其政权组织形式的意义,今天少数民族自治地区的自治并不意味着要有另一套政权组织形式,但结构形式上应有所调整,应更多地放权,包括立法权(扩大自治条例和单行条例的范围)、人事权(真正落实本民族干部管理本民族事务),当然有些权力(如军事权)是不能下放也没有必要下放的。我们应当“古为今用”,但用多少,用哪些,要根据时代发展和现实需求来甄别。

  

   三、土司制度给我们的启示

  

   土司制度的存在并不能说明我国古代是联邦制国家,由于广大的中原地区、众多的汉族人口是单一制,因此国家结构形式是以单一制为主的,这是主流,是基本色调。但这种单一制不是纯粹的、典型的单一制,而是具有联邦制因素的单一制,是大部分汉族地区和人口实行中央集权、少数民族地区和人口实行地方自治的一种特殊的国家结构形式(单一制为主联邦制为辅)。由于土司制度的长期存在,我们在论述中国古代国家结构形式的时候,不能对这些地方政权的形态熟视无睹,作为中原王朝处理与周边民族关系的统治模式,土司等地方政权的存在不仅体现了国家的边疆政策,而且具有国家结构形式的重大意义。

   土司制度在中国历史上曾经存在过700年左右,如果加上羁縻制度更长达1000多年,[49]其最大的贡献是稳定了边疆,既维护了少数民族的自治,又保证了国家的统一。“元朝实行土司制度以后,在西南、西北、东北边疆民族地区,再也没有出现过分裂割据地方民族政权,完全形成了统一的多民族国家,而且得以长治久安。”[50]中国的“地方自治”并非只能从国外引进,而是自古就有(需要引进的是国外的民主自治),我们既要“洋为中用”,又要“古为今用”,在地方自治方面我们有许多自己的历史经验和教训值得总结和吸取。

1、我国是否需要地方自治?在理论上,以中国的幅员辽阔、民族众多、历史悠久、文化多元,不可能完全排除地方自治;在实践中,中国历史上一直存在着不同形式的地方自治,试图把所有地方、所有民族都紧紧控制在中央政权下,既不可能,也没必要,既不符合时代潮流,也不尊重国情民情。在所有制上我们曾一度追求纯而又纯的公有制,结果经济落后、商业停滞;一旦允许多种所有制并存,经济便得到突飞猛进的发展。在国家结构形式上我们也曾追求纯而又纯的单一制,在少数民族地区名为自治,实为汉治,结果压抑了少数民族的积极性,民族关系紧张;如果我们思想解放,真正落实宪法和法律赋予少数民族的自治权,少派汉族干部(书记),尽量任用当地民族干部(不是点缀而是拥有实权),是否也会出现民族繁荣的局面呢?我们今天在坚持国家单一制不变的前提下,更应注意如何改进和完善单一制,如适当加强单一制下的地方自治,逐步放权,朝着更宽松而不是更严厉的方向发展,以契合时代多元化发展的潮流。不论是“分久必合”还是“合久必分”,(点击此处阅读下一页)


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