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王玎:行政程序违法的司法审查标准

更新时间:2016-12-07 19:53:39
作者: 王玎  

   摘要:  《行政诉讼法》自1989年实施以来,法院在司法实践中所采用的程序违法审查标准可以归纳为设立该程序规则目的标准等五类。这些标准之下,法院在维护客观法律秩序与保护相对人权益之间充满了困惑与纠结。程序违法审查标准不一的根源在于行政诉讼宏观构造的缺陷。新《行政诉讼法》将“轻微+对原告权利不产生实际影响”作为撤销程序违法行政行为的标准。该标准的确立,在主观诉讼与客观诉讼之间找到了恰当的平衡点,具有进步意义。但该标准并未考虑到授益性行政行为的面相,疏忽了原告请求法院履行行政职责和请求确认行政机关授予行政许可超期违法的情形,为新《行政诉讼法》对程序违法审查标准的确立留下了遗憾。对行政程序违法的审查,除了“轻微+对原告权利不产生实际影响”标准之外,还应考虑“程序违法行为是否有利于相对人”标准。如果违反法定程序的授益性行政行为产生了有利于原告的后果,且该法律后果不损害国家利益、公共利益和第三人合法权益,那么法院不应作出不利于原告的判决。

   关键词:  法定程序,程序违法,程序瑕疵,行政诉讼,司法审查

  

   1989年《行政诉讼法》将“违反法定程序”作为撤销判决的法定理由之一,标志着以实体法中心主义为传统的我国,开始注重程序的独立价值,这是我国立法史上的一个创举。但1989年《行政诉讼法》实施以来,“行政程序违法应当一律撤销”这一命题在实务中一再受到质疑,甚至在很多个案中被否定。于立深教授将实践中行政程序违法但未予撤销的案件归为记载或签章错误、告知程序瑕疵、执法主体轻微错误三类。[1]原因在于这三类程序违法行为都属于轻微的程序违法,且并未对原告的权利义务产生实际影响。然而,司法实践中的众多案例表明,法院对程序违法案件的审查标准并不单一。新《行政诉讼法》确立的“轻微违法+对原告权利不产生实际影响”标准是否为最优选择,能否公正、合理地解决每一个个案,都有待检验。

   本文将通过梳理新《行政诉讼法》实施之前程序违法的相关案例,归纳司法实践中对程序违法行政行为的审查标准类型,探析审查标准不一的根本原因,检验新《行政诉讼法》所确立的标准。同时,通过对新《行政诉讼法》实施以来程序违法相关案例的研究,阐述新《行政诉讼法》确立的“轻微违法+对原告权利不产生实际影响”标准及适用中的相关问题,揭示新标准的进步与缺陷,为程序违法行政行为审查标准的完善提出建议。


一、程序违法的多元审查标准

   1989年《行政诉讼法》规定,违反法定程序的行政行为应当予以撤销。但在司法实践中,法院并未完全遵循该条规定。对于是否撤销,法院在具体案例中往往有自己的衡量标准和价值选择。在学界已有研究成果的基础上,通过整理2008年以来[2]刊登在《人民法院案例选》中关于行政程序违法的9个相关典型案例,可以归纳出1989年《行政诉讼法》实施期间,法院对程序违法行政行为的审查主要依据的是五类标准。

   (一)设立该程序规则目的标准

   在孙孝清诉昌江黎族自治县人民政府土地行政许可案(以下简称“孙孝清案”)中,[3]海南省第二中级人民法院在二审中认为,县政府和钟昌校(第三人)均未在法定期间内向一审法院提交据以颁发《土地使用证》的相关证据材料,应认定没有证据证明被诉行政行为合法,判决撤销县政府向钟昌校颁发的《土地使用证》。该案例中,昌江黎族自治县人民政府是在未经变更登记的情形下,向钟昌校颁发了新的《土地使用证》,违反了《物权法》中“不动产物权变更须经登记才能发生效力”的法定程序。但是,法院判决撤销县政府向钟昌校颁发的《土地使用证》后,倘若冯标梅(向钟昌校转让《土地使用证》的第三人)依照法定程序,重新申请物权变动,钟昌校依然能再次获得土地使用权。虽然法官在判决书中未能进一步阐明为何要严格遵守《物权法》中“不动产物权变更须经登记才能发生效力”的法定程序,但海南省第二中级人民法院的法官在对该案的评析中提到:“基于这种严重违反法定程序的颁证行为,违背了不动产物权登记制度的价值取向,动摇了不动产物权登记行为的公示公信力,危及潜在的其他善意第三人的合法权益,破坏交易安全和正常的经济秩序,如果不依法撤销此类土地登记颁证行为,违背依法行政、程序正当的价值理念,损害的是政府土地登记的公示公信力。只有登记机关违反的不是主要程序规定,才将该违法情节定性为程序瑕疵,而本案中登记机关的登记行为严重违反法定程序,不属于程序瑕疵。”[4]可见,法官认为不动产物权变更须经登记的程序是《物权法》所规定的重要程序,可能涉及危及潜在的其他善意第三人的合法权益、交易安全和经济秩序。因此,即使作出撤销判决后行政机关还极有可能作出完全相同的处理结果,这种违反法定程序的行为也应当被撤销。

   设立该程序规则目的标准也是实务界近些年在认识论上的新发展。法官在该案中对程序违法的撤销标准,也符合一些学者的观点,“一个违反法定程序行政行为的后果,关键要看被违反程序的价值追求、被违反程序的重要性和违反程度。法律出于某种目的规定某一程序被违反,法院必须宣布其无效或予以撤销的,法院必须遵守”。[5]

   (二)是否侵害相对人实体权益、是否影响行政行为结果正确性标准

   案例1:在郑寿云诉蒙城县公安局治安管理处罚案(以下简称“郑寿云案”)中,[6]亳州市中级人民法院二审认为,蒙城县公安局超期限办案属程序上瑕疵,不影响处罚决定结果的正确性。因此,上诉人郑寿云提出蒙城县公安局程序严重违法,要求撤销该处罚决定的上诉理由不能成立,依法不予支持。

   案例2:在刘国利诉北京市建设委员会行政行为违法并要求赔偿案(以下简称“刘国利案”)中,[7]北京市西城区人民法院经审理认为,被告以口头形式答复属于程序上的瑕疵,但对原告的实体权利并无实质影响,该瑕疵并不必然导致其暂缓办理原告产权转移行为违法。因此,驳回原告诉讼请求。

   案例3:在上海建灵置业有限公司诉上海市工商行政管理局闵行分局工商行政登记案(以下简称“上海建灵置案”)中,[8]一审和二审法院一致认为,第三人同瑞公司在申请办理工商登记时提交的材料中,确有未明确写明变更事项等瑕疵,但通过其他材料可印证内容为真实、有效,因此该程序瑕疵不足以撤销被诉的工商变更登记行为。

   案例4:在北京市华东电子技术研究所与北京市门头沟区人民政府房屋征收决定纠纷上诉案(以下简称“华东电子技术研究所案”)中,[9]一审法院审理认为,门头沟区政府未能提交其对涉案项目作出的确认意见,从而无法证明其房屋征收部门系在收到确认意见后5个工作日内发布暂停公告。但该暂停公告的内容并未违反《征补条例》第16条的规定,上述程序瑕疵不足以导致被诉征收决定被撤销。

   程序违法是否达到侵害相对人合法权益程度、是否影响行政行为结果的正确性,是最重要、也是最传统的行政程序违法的撤销标准。该标准不仅在2008年以前的案例中被广泛适用,在2008年至2014年选取的9个案例中也占有4席之多。该标准被广泛适用的原因在于,轻微的程序违法被撤销后,并不能改变行政机关重新作出行政行为的实体结果。撤销判决对行政相对人和行政机关都是无益的。法官在利益衡量时,从行政相对人实体权利和行政机关实体权力的角度出发,放弃了对行政诉讼合法性审查原则和《行政诉讼法》撤销规定的遵循。

   (三)是否严格遵守法定程序标准

   案例1:在李云迪诉国家工商总局商标评审委员会及张建国商标争议行政纠纷案(以下简称“李云迪案”)中,[10]一审和二审法院均认为,虽然张建国与争议商标专用权人乐蓓莉自愿签署了商标所有权转让协议书,且张建国参加原审诉讼得到了乐蓓莉的追认授权,但无法改变商标评审委员会未尽到审查真正商标权利人的职责导致程序违法的事实,评审程序不当,应撤销国家工商行政管理总局商标评审委员会作出的裁定书,并责令其重新针对该商标作出裁定。在该案中,乐蓓莉与张建国的主张和利益是一致的,实际上无论是乐蓓莉还是张建国参加商标评审委员会的答辩,对商标评审委员会认定“雲迪及图”商标是否构成侵犯李云迪姓名权和名誉权都没有实质性影响,也不会对原告李云迪的权利产生实际影响。但是一审和二审法院仍然以被告评审程序不当,未尽到审查真正商标权利人的职责为由,撤销了行政裁定,并责令商标评审委员会重新作出裁定,即使重新作出的裁定与之前的处理结果完全相同。

   北京市高级人民法院刘晓军在为该案撰写的评析中指出:“本案商标权人的追认不足以弥补违法的评审程序,人民法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查。即使乐蓓莉的授权及追认属实,也无法改变商标评审委员会未尽到审查职责导致程序违法的事实,不能弥补争议商标评审程序的违法性。”[11]

   案例2:在淄博汇亿运输有限公司诉淄博市临淄区安全生产监督管理局安监行政处罚案(以下简称“淄博汇亿运输有限公司案”)中,[12]法院认为,被告临淄安监局作出处罚所依据的材料是立案前所收集并形成,且在组织听证时,未将勘验、笔录及收集的证据材料进行质证,虽然认定的事故客观存在,但作出处罚决定时的听证程序不符合规定,且适用法律有误,依法应予撤销。

   总之,法官在李云迪案和淄博汇亿运输有限公司案中对于行政程序违法的审查方式及其标准与在郑寿云案、刘国利案和上海建灵案中的处理方式大相径庭。尤其在李云迪案中,法官在明知商标评审委员会已经根据商标评审的实体规则,认定“雲迪及图”商标不构成侵权,撤销程序违法行为再让商标评审委员会重新作出裁定,也很难改变不构成侵权事实的情况下,依然认为“即使乐蓓莉的授权及追认属实,也无法改变商标评审委员会未尽到审查职责导致程序违法的事实,不能弥补争议商标评审程序的违法性”。可以看出,究竟如何平衡好实体效率和程序价值方面的关系是理论和实务界的永恒论题。

   (四)是否遵循了正当程序原则标准

   在钟杨杰不服闽西职业技术学院退学处理案(以下简称“钟杨杰案”)中,[13]一审和二审法院一致认为,作出行政行为时行政主体应当遵循正当程序原则,以维护相对人的合法权益。闽西职业技术学院对钟杨杰作出的退学决定,涉及钟杨杰的受教育权利,从充分保障当事人权益原则出发,在拟作出该项处理前,应告知被处理者拟作出处理的事实、理由及依据,充分听取当事人的陈述、申辩,确保意见的正当表达。但闽西职业技术学院并未向本院提供其在作出处理前已告知原告陈述、申辩方面的证据材料,视为没有证据材料,应认定为重大程序违法。而且,被诉《批复》未告知救济权利和途经,亦属不当,应予指正。综上,被告作出被诉《批复》程序违法,依法应予撤销。

   闽西职业技术学院所依据的《闽西职业技术学院学分制学籍管理细则(试行)》,以及2005年教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》,并未规定在拟作出退学等处理前,应告知被处理者拟作出处理的事实、理由及依据,充分听取当事人的陈述、申辩,确保意见的正当表达,仅概括规定了学校对学生的处分,应当做到依据明确、证据充足、程序正当、定性准确和处分恰当。因此,在该案例中法院创造性地适用了正当程序原则作为判案的依据。

其实,该案并非法院将正当程序原则写入判决书、作为判案依据的开端。早在田永诉北京科技大学案[14]、刘燕文诉北京大学学位评定委员会案[15]、兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用权批复案[16]、丰浩江等人诉广东省东莞市规划局房屋拆迁纠纷案[17]和宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁案[18]中,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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