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张国旺:宪法宣誓、人民主权与执政党的政治伦理

更新时间:2016-12-05 14:28:03
作者: 张国旺  

谁是宪法宣誓的“聆听者”

   中国共产党在十八届四中全会上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》);其中一项重要决议是建立宪法宣誓制度:“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。

   按照当下的政法实践及其惯例,这意味着执政党在收集和研究民意的基础上提出了立法的动议;作为其制度结果,八个月后召开的全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《宪法宣誓制度的决定》);其中不仅扩展了宣誓主体的范围,而且规定了具体的宣誓地点、仪式和誓词。由此,我国宪法宣誓制度正式确立。

   对此,公众和学界已有诸多讨论和研究。

   首先,就设立宪法宣誓的迫切性而言,研究者大多也都会提及一项比较法上的事实,即联合国193个成员国的宪法文本中,规定了宪法宣誓制度的有177个之多。这一方面指向了宣誓制度的必要性,一方面也说明了执政党这一立法动议背后隐含着强烈的“国际接轨”的驱动。不过,这种对法律移植的“路径依赖”虽然揭示了建立宣誓制度的诱因之一,却没有进一步解释,这种具有国际普适性的制度在中国特定的政法实践、宪法结构中会产生怎样的政治效果和价值导向。

   其次,有研究者从宣誓主体入手,主张将《决定》所划定的范围进行细致分类,并为其拟定适合各自工作性质的誓词,比如司法系统的宣誓词与行政系统的宣誓词应有所不同。这无疑有助于理解制度设置的细节,但同样不可忽视的是,这种制度上的分类和细化所遵循的总体精神是什么,或者说,当他们宣读不同的誓词时,是否同样传达出了某种“共同”的宗旨。

   第三,《宪法宣誓制度的决定》规定了宣誓仪式的具体内容,比如宣誓人的仪态和宣誓场所的气氛。对此,人们很容易产生一种担心,即仪式是否会流于表面、沦为空洞的形式主义。广义而言,这种担心并非空穴来风,但就其容易流于表面的原因来讲,相关讨论还有待深入。

   从本文的研究角度出发,我们试图考察宣誓仪式的精神理想及其在现实化过程中所面临的张力。因而,本文所关注的是,在价值“应然”的意义上,这样的宣誓仪式试图塑造、烘托的精神气氛是什么,它所要求于宣誓人的内在情感是什么,这种要求能否在宣誓者身上实现。

   宣誓意味着宣誓人向宪法承诺一个理想,而能够支撑这一理想的人就是马克斯•韦伯意义上的“政治担纲者”;只有从根本上考察他们的精神形象和人格结构,才能理解我国宪法宣誓制度中潜藏的对政治担纲者的伦理要求,以及这一要求和现实之间的紧张关系。

   事实上,这三个方面可以归结为一个更根本的问题,即谁是宪法宣誓的“聆听者”?它不仅决定了我们如何理解具有国际普适性的宪法宣誓在当下中国政制中的特殊意涵,而且也决定了我们如何把握宣誓词所包含的实质精神,以及承担这一精神的政治担纲者的人格形象。

   不过,仅仅说聆听者是宪法背后的人民并不够,把答案延伸到人民的法权形式——人民主权——也还是不够;因为宪法、人民和人民主权不能仅仅从现代政治的普适性话语来理解,它们都因执政党在宪法和政治实践中的核心位置而容纳了特定的内涵。

   由此,本文试图从《决定》、《宪法宣誓制度的决定》和宪法文本出发,围绕宪法宣誓,探讨其中所蕴含的人民、执政党与宪法之间的政治—法律关系,进而理解宣誓制度对唤醒执政党之政治伦理的意义,以及这一伦理在宪法、宪法史和社会民情层面所需直面的挑战。

  

宪法宣誓、宪法实施与社会动员

  

   一般而言,宪法宣誓并不必然与宪法实施直接相关。按照现代西方国家所采取的主导模式,宪法实施主要通过特定形式的违宪审查来实现,比如美国的司法型违宪审查,或者是德国的宪法法院型违宪审查。在这样的制度背景中,宪法宣誓仅仅是某种单纯的就职宣誓制度,是就职者个人为特定职责所做出的政治承诺。

   更确切地说,考虑到这些国家的宪法宣誓一般都直接源于宪法中的直接规定,因而就职宣誓本身就是对这一规定的“实施”;但这仅仅是对宣誓制度条款的“实施”,而不能与整体的宪法实施相提并论。但在《决定》的理解和表述中,宪法宣誓不只与宪法实施直接相关,还在根本上构成了宪法实施的重要方式。在《决定》中,“健全宪法实施和监督制度”这一节共有三个自然段,内容如下:

   “

   “(1)宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

   (2)完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。

   (3)将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”

   第一段总括了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”都承担着宪法实施的职责;第二段指向全国人大及其常委会的“宪法监督”职能,更准确地说,这是针对宪法实施而设立的监督和保障制度;第三段则确立了三种具体的宪法实施方式,即设立针对普遍国民的“国家宪法日”、针对特定国家工作人员的“宪法宣誓制度”和针对全社会开展的“宪法教育”。

   抛开宪法监督,显然可以看出,宪法宣誓和国家宪法日之所以与“宪法教育”处于同等位置,在根本上是源于第一段对宪法实施之职责的总体性理解:宪法实施不是某个个人或机构的特定任务,而是所有国民及其组织、团体的分内之事。在这个意义上,宪法宣誓的内在指向并不是就职者个人的职责,而是和“开展宪法教育”性质相同,都是为了在全社会“弘扬宪法精神”,在每个国民的内心“树立宪法意识”。

   不过,对宪法实施的这一总体性理解并不是由《决定》凭空提出的,而是直接援引自我国宪法序言最后一段。正是这一段内容构成了讨论我国宪法实施的规范前提。在学理上,无论是将宪法实施界定为宪法在国家现实生活中的贯彻落实,使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为,还是理解为宪法文本如何转变为现实的一套理论、制度和机制,都意味着在整体上把宪法内容当作一种规范性存在,而与此相应,所需实施者即是将其规范性效力变成制度层面或社会学层面的实效。

   但是,这等于既忽视了宪法文本内部诸规范之间的类型差别,即政治性规范和法律性规范,以及前者对后者的统领和指导,也没有看到宪法实施的方式同样可以在政治化实施和法律化实施之间选择。换句话说,一方面宪法本身就包含着政治性内容和法律性内容两个部分,另一方面就可选择的实施方式而言,也呈现出政治路径和法律路径的差异。

   在此视野下,宪法宣誓制度的确立过程就展现出某种复杂性:尽管宪法序言最后一段有关宪法实施的表述更多地是一种法律性规范,它强调了“宪法必须具有权威和尊严”这一普遍性的法治主义,但是,宪法宣誓作为一种实现上述规范的具体方式却首先源自一个“政治过程”的推动——执政党所召开的十八界四中全会;同时,尽管作为政治决断之产物的宪法宣誓制度经由一个“法律过程”——全国人大常委会的审议——拥有了“法律性”的外衣,但这一法律制度却在根本上被视为是与国家宪法日、宪法教育具有同等性质的“社会过程”。

   由此,可以得出一个初步的描述:执政党发现宪法序言中的实施规范需要落实——执政党发动特定的政治过程做出决议——全国人大常委会开启法律过程审议通过——宪法宣誓制度确立。对宪法宣誓的理解必须以理解这一过程为前提。

   在此,至少有三点可以申说。

   其一,对比宪法序言中实施规范的法律性、执政党发动的政治过程和全国人大常委会进行的法律过程,我们可以看出宪法宣誓的制度外衣是法律性的,而其本质则是社会过程。但这里所说的“社会过程”,其首要意义并不是指宪法宣誓需要从“纸面上的法”(law in books)变成国家工作人员“宣誓行动中的法”(law in action),而是指这一制度本身在根本上并不完全是规范性的,它更多的是示范性的;也就是说,它不是向宣誓者施加责任的法律机制,而是示范某种特定情感的社会仪式。

   其二,它的示范性决定了它本身不是自足的,它的实现也将超越就职者的宣誓过程,指向更广泛的社会民众及其主观意识。《关于<决定>的说明》直接点明了这一点,宪法宣誓“有利于彰显宪法权威,增强公职人员宪法观念……也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”。因而,如果不能够对更大范围的社会公众发出“邀请”且使后者对“邀请”做出回应,宪法宣誓难免会蜕变为一种符号游戏。

   其三,虽然宣誓制度确立的过程更像是一个政治过程,但其落脚点却是一种目标明确的社会动员。这样的动员并不意味着每一个人都以观看者的身份参与到具体的宪法宣誓事件中,也不单纯是上述引文中的“有利于”所表达的制度之社会效果,而是说,每一个宣誓事件都在制度逻辑上预设了总体社会、整体国民的在场。更进一步说,在实际的社会过程的意义上,宪法宣誓试图直达每个国民的主观意识形态,影响他们的“宪法意识”,因而它更像是一场以宪法为主题的“普法运动”。

   只是仍需分辨的是,如果说普法运动在组织形态上采取了“从执政党中央、政府高层到街道办事处的层层动员这一形式”,进而“扩展为由机关、学校而厂矿之如此面面俱到的总体性网罗”,宪法宣誓则是一种以仪式为中心的对宪法本身的静态展示,并经由展示来实现对整体国民的吸引和邀请。

   因而,与普法运动不同,宪法宣誓的社会动员性是隐形的,或者说它场景的静态性掩盖了其内在的动员性。而这种被掩盖的动员性在与之并列的国家宪法日和宪法教育中表露无遗,在这个意义上,宪法宣誓与它们构成了一个不可分割的整体。

  

宪法宣誓的社会基础

   (一)宪法的文本与精神

   既然宪法宣誓是作为宪法实施的一种方式而提出的,那就必须探讨,宪法宣誓所要实施者为何。根据上文所述,宪法宣誓这一实施方式,直接源自宪法序言最后一段对宪法实施的总体性理解;同时,又由于其所潜藏的社会动员性,这共同决定了其所实施者并非某一条款的文本含义,而是宪法的总体精神。

   相比于宪法文本的字面含义和专业解释,宪法精神在根本上更能贴合社会动员的要求,因而,国家宪法日、社会性的宪法教育和宪法宣誓等方式可以将其直达目标民众的主观意识。问题是,我国宪法的精神是什么,宪法是否具有一种整体统一的精神。

在学理上,陈端洪从根本法的角度对宪法精神做出了诠释。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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