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刘连泰:“土地属于集体所有”的规范属性

更新时间:2016-10-17 15:36:35
作者: 刘连泰  
产生支配的一方希望产生的预期效果。按霍菲尔德的理论,与权利相关的概念是“有责”,[28]不服从权力必然产生责任。在形塑土地集体所有的过程中,农民不服从会导致一系列负面后果:不仅得不到政府的政策支持,还会被贴上“走资本主义道路”的标签——在大一统的格局中,政治孤立无疑是杀伤力最大的惩罚。自高级社开始,一直到人民公社,出现过农民断断续续的制度性反抗,[29]但不无在土地集体所有这一政治正确的概念威慑中泥牛入海——通过人民公社制度,国家实现了对农村的全能性控制。

   中国革命的胜利走了一条“农村包围城市”的道路,中国共产党的政治承诺和政治理想之间存在着某种紧张关系:“耕者有其田”要求的是土地私有,而社会主义、共产主义建设要求土地公有。建国初期,土地私有是中国共产党履行承诺的产物。随后,中国共产党开始实现政治理想,要将土地私有变为全民所有。在政治承诺和政治理想的紧张中,催生了土地集体所有的概念:保有某种私的外观——一定范围内的劳动群众所有,但变成公的实质——与国家权力同构,最终消灭私有。财产权的变革可能导致革命,英国《大宪章》的起因不外是一场有关财产争夺的俗务。[30]中国的这场权利——权力转换,为什么没有发生层经在英国发生过的革命?权力的有效运作离不开两点:动机和资源。[31]政府有足够的动机将农民土地所有变为土地集体所有,政治理想的实现急需这种制度变革。政府也有充沛的资源来运作权力,经由威胁、操纵和说服,作为国家权力的土地集体所有形成。[32]利用作为政治资源的“政治承认”威胁——不交出自己的土地就不属于社会主义阵营;利用作为政治资源的“生产资料供给”操纵——生产资料市场已经关闭,不合作就无法获得生产资料;利用共产主义理想说服——人民公社是通向共产主义的桥梁。随着土地集体所有范围的扩大,政府政治改造的动机愈发强烈,获得的资源也越来越多,更加速了作为国家权力的土地集体所有的形成。

  

二、作为国家政策的土地集体所有

   1982年《宪法》规定农村和城市郊区的土地属于集体所有,这不是一项创新,是对既有土地所有状态的制度性确认。如前文所述,土地属于集体所有是一个人为构造出来的规范。“主要是一种政治上的产权安排,更多的意义在于意识形态而非实际的经济利益”,[33]是准备将私有土地国有化的概念工具,以服从于建设共产主义的政治改造工程。农民的土地所有权被取消后,土地集体所有就不再是一个与土地农民所有对应的概念,成为没有“敌人”的拳手。按照当初预设的逻辑,土地集体所有接下来就应该转变为全民所有。按照毛泽东的想法,这一改造需要的时间并不长,短则三四年,长则五六年,[34]注定是一个速朽的概念。但将集体土地全民化的进程并不像毛泽东想象的那样顺利,农民通过偷懒、瞒产等“消极不合作”甚至内卷化的生产方式,[35]使土地的产出极为贫乏。另一方面,改革开放以来,政治改造工作的蓝图渐趋平稳,告别理想,[36]解决问题,成为改革开放以来执政党的主旋律。我国将长期处于社会主义初级阶段,是对中国局势的基本判断。1982年《宪法》将全民所有制经济和集体所有制经济同时定性为生产资料的社会主义公有制,并将两者同时理解为社会主义经济制度的基础,[37]这意味着集体所有与全民所有在现阶段并无意识形态上的高低之分,土地集体所有变全民所有的进程戛然而止。经历几十年的变迁,物是人非,恢复到当年的土地私有面临无解的历史追索难题:退社在技术层面完全不可操作。由于农村人口的急剧变化,土地回归农民私有成本也极其高昂。既然社会主义的实现不是朝夕之事,土地集体所有制也就会在相当长的时间内定格,土地集体所有的功能悄然位移。

   “文革”十年之后,农民的生存已经成了问题。要稳定局势,就必须保证土地的产出效率,保证土地的产出效率,首先要解放农民创造财富的动力,土地的利用必须向私的方向转化,家庭联产承包责任制兴起。土地承包解放了农民的生产积极性,但农业生产的大发展还取决于农业生产方式的转变。在此基础上,中央启动了现代化建设。[38]农业现代化建设必须要求土地相对集中,这从另一个侧面也遏制了土地的私有化转向。土地属于集体所有就是为了保证农村土地发挥政策性功能,在“公地悲剧”和“反公地悲剧”之间妥协的产物。[39]

   作为政策的土地集体所有要服务于三个目标:农民的社会保障、国家的城市化和粮食安全。

   (一)农民的社会保障

   土地承包经营是一次大致将地权匀质化的过程,与土改的情形大体类似,甚至被学界称为“第二次土改”,与农民的第二次“立约”。[40]从家庭联产承包制度开始,一直到《农村土地承包法》颁布,我们可以看到中国土地政策变迁的主旋律:土地的使用权在不断“私化”,但其功能不是抵御国家权力,甚至在相当长的时期内,土地承包经营的期限仰赖于党中央的政策“特惠”:国家反复强调减轻农民负担,[41]农民获得其中溢出的利益。承包经营权是从家庭联产承包责任制发育出来的一项权利,家庭联产承包责任制也从一项政策开始,渐次进入法律体系。家庭联产承包不仅在功能上是政策,在法律渊源上也是政策。《民法通则》颁布实施前,没有人想到从中可以解释出什么权利,《民法通则》也没有将其塑造为一项完整的权利。直到《农村土地承包法》出台,承包经营权才逐渐成型。即便《农村土地承包法》构造了承包权经营权这个概念,土地集体所有也掣肘承包经营权作为完整权利的可能边界:承包经营权的主要功能是农民的社会保障。土地的承包人只能是集体经济组织成员,农民身份一旦丧失,集体有权收回承包土地。《农村土地承包法》第26条规定,当农户迁入设区的市并取得城市户口时,集体可以收回承包地。这意味着,农户放弃土地承包经营权不以获得相应的对价为条件,不是交易,而是以进入新的社会保障体系为条件。农民不能自主转让承包经营权。根据《农村土地承包经营法》第41条的规定,农户转让承包经营权受到以下限制:承包方有稳定的非农职业收入来源,经发包方同意,受让方有农业生产能力。从上述规定可以看出,承包经营权的基本功能之一是保障农民的就业和生存。[42]

   国家完全肩负起农民的社会保障,无意存在巨大的能力赤字。农民的社会保障长期以来游离于国家的社会保障之外,家庭要承担农民的生老病死,农民收入最安全和最后的保障无疑就是土地。即便近三亿农民工在城市就业,但一旦遭遇经济萧条,农民仍需回到土地。[43]这就是为什么国家对集体土地买卖保持高度警惕的原因:一旦集体土地卖出,农民的社会保障从何谈起?即便是土地承包经营,其制度的逻辑起点仍然是社会保障。其实,就农民可以索取的农业剩余来看,农业收益乏善可陈。尽管如此,农民仍然不愿放弃自己承包经营的土地:耕种土地无法做到利益最大化,但无疑可以做到风险最小化。国家征收农民地土地时,要支付必要的安置费,者从另一个角度说明,农村土地不单单是一宗可以用货币计价的资产,更多的功能其实是让农民据以安身立命。

   (二)国家的城市化

   中国的城市化进程需要大量的农村土地供给,国家完全控制土地一级市场是一项有利于中国城市化的制度安排。尽管如此,将农村的土地用于城市化,仍需与农民谈判。如果土地私有,与单个农民谈判成本极高,“满头乱发不好抓,梳成辫子就好抓”,土地集体所有,意味着谈判只需要和集体的代表进行即可。1982年修宪时,曾有人主张,土地一律国有化,理由是防止国家需要征收土地进行国防和经济建设时,土地所有者漫天要价;另一些人主张,农村和城市郊区的土地仍归集体所有,理由是担心给农民造成心里上的不良影响,而且将农村土地国有化后,国家也得不到多少实惠,土地还要农民耕种。而土地要价高的问题,可以通过制定征用条例解决。[44]修宪史说明,土地宪法秩序安排要考量的诸因素中,征收的便利度占有极高的权重。

   尽管城市化不一定意味着土地的城市化,[45]但城市化需要大量的土地,却是不争的事实。1986年制定的《土地管理法》,几经修改,基本都遵循这样的思路:控制城市化的成本。首先,国家垄断土地使用权出让的一级市场,集体土地使用权不能自由进入交易市场,必须经过国家征收变为国有土地后,才能交易;补偿不考虑土地的发展权收益,只与维持农民生活水准不下降的成本相关。全国人大常委会法制工作委员会的《中华人民共和国土地管理法释义》曾经有这样的表述:“征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。”[46]只有将土地集体所有理解为一项国家政策,《土地管理法》才能得到融贯的解释。

   (三)粮食安全

   我国必须有一定数量的农用地,尤其是耕地,才能保证粮食安全。这就意味着,国家必须实行严格的土地用途管制:农用地转为建设用地必须极为谨慎。由于将土地用作农业用途和工商业用途收益差距悬殊,农民就有将农用地转为建设用地的制度激励,政府的管制成本会无比高昂。作为政策的土地集体所有,可以保证政府经由土地用途管制实现粮食安全。改革开放以来,国家对集体土地的用途管制从未松动,且日益细密。

   粮食安全要求集体所有的土地采用非市场化的利用方式:经济效益不是决定土地用途的唯一要素,即土地不能按照其“最好最佳”[47]用途来获取收益。耕地,尤其是基本农田,只能生产经济效益低,社会效益高的粮食。《土地管理法》第一条将保护耕地作为该法的目的之一,第三条将保护耕地表述为我国的基本国策,足见耕地保护在土地管理中的地位,《土地管理法》甚至一度被业内人士戏谑为“耕地保护法”。[48]严厉禁止基本农田改变用途,只有国务院才能被批准占用基本农田;[49]基本农田之外的耕地需要改变用途的,地方各级政府的权限被严格限制;[50]坚守18亿亩耕地红线不动摇。[51]对违反耕地保护规定的,上级政府甚至可以因此启动对下一级政府的问责机制。[52]

   土地虽然集体所有,但集体却不能利用土地追求自己及成员最佳的经济利益,“集体公有制既不是一种‘共有的、合作的私有产权’,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排”。[53]换成宪法学的话语:强迫部分人为了公共利益承担超过其份额的负担。[54]如果将土地集体所有理解为一项权利,则政府的上述管制就构成管制性征收。虽然中国法上没有管制性征收的概念,但可以经由“征用”概念嫁接。如果政府的管制“走得太远”,就可能构成管制性征收,政府应支付补偿。[55]只有将土地集体所有理解为一项国家政策而不是一项权利,[56]解释的融贯性才可能达致:土地集体所有如果不是一项财产权,而是服务于国家目标的一项国家政策,则国家的管制无论如何都不会因为“走得太远”而遭遇合宪性困境。

   国家政策以目标为导向,政策“致力于确立一个集体的目标,即一个非个人化的政治目标,它的任务不在于为个人追求特殊机会、资源和自由的状态,而在于增进作为一个整体的社会的某种普遍利益”,[57]其合理性考量基于功利主义的成本收益分析。与作为国家权力的土地集体所有相比,土地集体所有对应的概念不再是农民的土地所有权,但也不是防御国家权力的基本权利,土地集体所有与国家权力不在对峙的两极。宪法文本中的政策是对国家课以政治性、道义性的义务,但“不是对各个国民保障具体性的权利”。[58]作为国家政策的土地集体所有旨在促进作为共同体的利益,集体和集体成员分享从中析出的利益。

  

三、作为基本权利的土地集体所有 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法学》2016年第3期
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