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李友梅:我国特大城市基层社会治理创新分析

更新时间:2016-10-14 08:46:34
作者: 李友梅  
必须深入到中观和微观层次,进一步识别围绕不同治理目标而形成的制度安排。从城市基层社区治理模式转型的历史趋势来看,基本上都涉及本文概括的三个问题(即社区凝聚力和公共性的生产、社会公共品的供给、社区治理投入的成本与风险控制),早期模式大多主要针对其中的一到两个问题展开,而最近的改革探索则大多侧重因地制宜地寻求对三个问题的均衡应对之道。这三个问题在许多方面均暗含着某些制度变革的诉求,因此需要改革者不断探索灵活务实的制度框架,这也是城市基层治理创新在理论层面遇到的深层问题。比如:就社区凝聚力和公共性的生产而言,最好将社区定位在较小的居民区层次;但就规模化布局公共服务网络和有效整合资源而言,将社区定位在街道层次才是最佳选择;而从降低治理成本、控制治理风险的角度考虑,则最好在街道与居民区的中间层次建立管理平台。这些诉求与对应方案的差异意味着,不同地区的城市基层社会治理需要根据自身的实际情况,不断调整治理的基本单元与组织网络。

  

二、特大城市基层社会治理面临的时代挑战

   当前中国特大城市的基层社会治理创新步伐在不断加快,其面临的挑战不仅更具有时代特征,而且更具有前瞻性。这些挑战蕴于特大城市经济社会转型的进程之中,并将很快从多个维度波及其治理能力。

   就我国既有的特大城市管理模式而言,相比于改革开放前形成的以“单位”为管理重心的模式,1990年代中期以来,北京、上海、广州等特大城市形成了以居住地管理为核心的社会治理模式。这套治理模式强调以规模庞大、日趋精细化的行政管理体系来全面覆盖社会生活领域并提供各类公共物品。其具有五个特征。一是控制人口流动。以居住地管理为重心,按照属地原则来提供公共产品和服务的治理模式,必然要求对人口流动进行较高水平的控制。二是强调自上而下的行政执行力。借助和西方国家不同的“职能同构”[4]的政府组织体系和“层层加码”的自上而下的科层压力体系,传统的社会治理模式形成了极强的行政执行力以及相应的资源整合能力。但这种强大的行政执行力是以高昂的行政成本甚至社会成本为代价的,一旦资源紧缩,其可持续能力就会遇到有限的问题。三是事权和自由裁量权在行政体系内大量自上而下放权。北京、上海和广州的基层政府都被赋予了很高的行政授权,其出发点是授权基层政府可以根据辖区内不同情况灵活治理,但可能会导致现有治理模式产生两个严重后果:一个是人为割断属地之间的横向联系,阻碍资源的横向流动和跨区域配置;另一个是人为在技术上把各类公共产品切割为地方公共产品,阻碍区域性公共产品的出现。四是强调“技术治理”[5]和单一目标的项目化运作。近年来,随着各类治理任务项目化的日益普及,管理部门越来越注重用工具主义和技术主义的方法来解决各类社会治理难题,其后果是:一方面,许多项目仅仅在表层解决了问题,但深层次问题却一直缺乏整体性的应对方案;另一方面,由于每个项目只针对特定的单一目标,因此整体性的公共管理目标往往被各种项目碎片化了,不同项目之间的协调也越来越困难[6]。五是“工具性”地动员社会。主要表现为行政管理部门单纯从行政管理的角度和技术主义的角度来动员社会和组织公众参与,而不鼓励社会主体发育。其后果是各类社会组织的数目越来越多,但社会自我协调的能力却始终羸弱。

   这套治理模式在社会流动速度相对缓慢、利益结构和需求结构分化度不大、公共产品供给水平总体偏低的大背景下具有很强的适应性。借助这一治理模式,北京、上海、广州等特大城市有效应对了1990年代中后期开始十多年的城市发展中遇到的各类社会治理问题。但近年来,尤其是随着特大城市社会开放度和社会分化水平的提高,传统治理模式的不适应性日益显著。

   第一,特大城市集中汲取公共资源的优势,会使其在未来很长时间内仍然保持持续大量吸纳国内外不同层次人群的磁场特征,因而与人口大规模集聚相关的各种社会问题仍将在特大城市长期存在。据统计,北京市常住人口已从1978年的871.5万人增加到2014年的2151.6万人,绝对值增加了1280.1万人,增长了1.47倍。与1978年相比,上海、广州2014年的常住人口数量也分别增长了1.20倍和1.71倍,其中主要是外来常住人口数量的增加[7]。自党的十八届三中全会明确提出要“严格控制特大城市人口规模”以来,“控制人口总量”“促进人口结构优化”“人口发展格局与城市可持续发展和城市功能相匹配”等人口结构调控目标在特大城市显得越来越重要。而这些目标的实现在很大程度上将有赖于产业结构的调整、城市功能的提升,以及对高密度低成本的城市生存空间(如城乡结合部的城中村、违章建筑等)的有效整治。由此可以预见,未来几年特大城市需要应对的社会矛盾、社会治安压力不容小觑,而仅仅依靠政府行政力量已然无法适应这些变化,如何尽快消除基层治理网络的“盲区”、构建社会矛盾化解体系的长效机制、提升基层治理体系的整合性、创新城市社会治理模式成为亟须思考的问题。

   第二,特大城市经济可持续发展诉求的维系,会让其在未来较长时间内难以避开传统工业化道路,各种垃圾废弃物排放总量无法骤然减少,人居环境将面临持续恶化的困境。根据环境保护部报告显示,2014年我国城市生活垃圾产生量高达1.68亿吨。上海生活垃圾产量位列全国首位,产生量为742.7万吨,北京、重庆、深圳、成都、广州、武汉等9个城市紧随其后,这些城市的生活垃圾产生总量占244个大、中城市生活垃圾产生总量的28.7%[8]。近年来,中国各城市尤其是上海、北京等特大城市都遭遇了空气质量急剧恶化的困境。北京市PM2.5小时浓度2015年11月27日凌晨开始,达到重度及以上污染级别,并持续近110个小时[9]。西方国家治理环境污染问题的经验表明,若仅仅依赖政府行政手段而不动员和激励生产者与消费者从源头上参与环境问题的治理,不能在整个“生产—消费”链条中建立有效的环保体系,环境污染问题将难以从根本上得到解决。这给我们的启示是,特大城市必须形成与环保政策相一致的社会支持机制。

   第三,特大城市社会群体日益多元化,不同群体的利益诉求和社会阶层的分化趋于复杂化。这首先体现为特大城市中日益显现的“新二元结构”问题。城市发展的巨大势能吸引了大量外来人口涌入特大城市。而由于这些人口规模庞大、可供资源相对有限、传统资源配置体制机制仍未有效扭转等多种原因,现有的特大城市公共资源配置无法有效满足外来人口的基本公共服务需求,甚至在满足本地人口需求上也显得捉襟见肘。其次,体现在不同社会阶层之间。目前我国大城市的居民社会阶层结构仍旧处在从“金字塔型”向“橄榄型”转变的过程中:社会高端人口比例较低,社会低端人口比例较高,中等收入群体比较弱小,这种阶层结构不利于社会稳定,容易引发阶层间的融合问题。再次,体现在不同族群之间。特大城市的族群构成相对于一般城市而言,具有明显的多样性特征,包括少数民族群体和外国人群体等。不同族群居住在相邻空间内,一方面有利于族群的交流融合,另一方面也可能由于不同的文化传统、宗教信仰、身份认同等,容易导致族群间的纷争和冲突,危害公共安全和社会秩序。

   第四,在未来较长时期内,特大城市将经历经济结构、产业结构的转型,这种转型不仅会进一步促使发展方式的加快变化,也会带来社会预期的快速变化。党的十八大提出,要加快形成新的经济发展方式,依靠创新驱动、开放带动、内需拉动,推进绿色发展、循环发展、低碳发展。特大城市作为经济发展的排头兵,需要抓紧机遇,实现经济结构的调整和发展方式的转变,为未来经济长期可持续发展奠定坚实基础。然而从实际情况看,发展转型是一个需要付出代价的痛苦过程,可能会出现经济发展速度放缓、失业人口增加、贫困人口增多、居民收入差距扩大、生活负担加重、生活成本上升、生存压力增大等一系列问题,这就需要建立更加完善的社会治理体系来应对,为促进经济转型和深化经济体制改革提供稳定的社会环境。

   第五,在全球化和信息化背景下,特大城市往往成为公民权诉求的滥觞之地,结社活动和权利表达行动高度发达。近年来,特大城市的社会组织发展速度快于全国水平。这些新型社会组织在社会利益表达、社会动员和维权领域开始发挥作用,并显现了不同于政府公共部门的意见立场。另外,特大城市市民的网民化水平也在迅速提高。北京与上海的网民数量均已超过1000万人,这意味着城市公众利用互联网“结社”和开展社会动员的可能性会提高。2015年中国互联网舆情分析报告显示,网民结构已经日益向中国总人口的结构还原,网络舆论分层明显,职业群体的意见越来越突出,官民关系、贫富差距、医患矛盾、权益纠纷等社会矛盾已经成为舆情压力的重要来源[10]。在社会自我组织能力不断提升和网络社会日趋成型的新背景下,如何探索一种高活力基础上的新型社会秩序维系机制就变得越来越重要,而这一探索很可能会挑战过去二十年来城市治理部门形成的社会秩序维持机制。

   综上所述,中国特大城市在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存、交错发展并激荡出各种新问题的局面:一方面,特大城市必须保证公共资源的持续扩大供给与公平配置,以适应各个阶层群体的诉求;另一方面,特大城市必须时刻应对环境、资源、失业、经济下滑、不同阶层和族群冲突等危机,探索抗击环境流行疾病、恐怖袭击、金融危机等全球性风险和非传统安全问题。如果缺乏针对性的治理,就有可能会引发大量社会负面后果,比如:

   ——社会不满情绪快速集聚。“2015年中国35城市生活质量报告”显示,北京、上海、广州、深圳几个特大城市的居民生活质量满意度(主观)指数中,只有上海进入前十名[11]。特大城市的居民在满意度上整体落后于其他城市。

   ——大规模社会运动频发。以1970年代欧美国家的城市社会运动为例,大多数的社会运动均发生在巴黎、纽约这样的特大城市,并且主要是围绕环境、交通、医疗等公共事务而进行的。2011年前后的“阿拉伯之春”的诱因同样是特大城市中社会分化、经济衰退等结构性问题。根据财经网的相关分析[12],近年来中国特大城市的环境问题也可能成为城市群体性事件的潜在诱因。

   ——各类非常规社会风险高发。中国经济社会转型的新理念会持续推动特大城市的结构性调整,发展知识经济、信息经济,吸引全球资本,主动适应全球化浪潮,这客观上会使中国特大城市难以规避世界风险社会格局,而不得不同全球风险社会同步生产和再生产各种现代风险,比如金融风险、恐怖主义袭击、流行性疾病、大规模失业等。信息、人员、资金等决定国计民生的重要因素的大规模流动,使得特大城市的各种风险源相互影响和彼此再生产,造成城市风险生产的高度复杂和不确定,在风险预防、识别、治理以及善后处置等方面都会遭遇严峻挑战,亟须开展针对性的应对研究,包括如何动员各种力量(如政府部门、市场组织、社会组织、专业团体、社工团队、专家网络)形成多层次、复合型的社会风险治理结构。

   显然,上述潜在社会后果都是特大城市发展中必须有效规避和治理的问题,同时也对特大城市的社会治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑战。这些挑战不仅涉及超越既有城市治理理念的问题,也涉及处理传统治理模式强大惯性的问题。由于特大城市社会治理模式的转型从来就是一个极为艰巨的过程,如何应对这些新挑战也就不是借助某些治理技术或者引入某些新理论可以迎刃而解的简单问题。

就治理理念而言:第一,要引入信息社会、知识经济、风险社会的最新理念,认识中国特大城市既是工业化重镇即“重经济”又是现代信息经济和金融中心、现代服务业中心即“轻经济”的结合体的特征,把握由此带来的人口结构、社会空间结构、社会流动等因素的变动。第二,特大城市社会治理改革本质上是我国经济结构调整和社会转型的重要构成部分,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校学报》,2016年第2期
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