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肖棣文等:如何形成政策共识:社会政策立法过程中的协商政治

——以南方省残疾儿童保护政策立法为例

更新时间:2016-10-14 08:38:15
作者: 肖棣文   姜逾婧   朱亚鹏  
(30)省残联作为残疾人工作的负责部门一直力推“0~6岁儿童条款”,意图实现残疾儿童义务康复“全覆盖”。省残联认为,本省有足够的财政能力负担该政策。(31)然而,参与法案讨论的财政部门则认为此议题可行性不高。(32)在省政府常务会议上,最高行政长官宋省长对此也持保留意见。(33)

   (二)C法案的决策过程:利益冲突、多轮协商与立法共识

   C法案属上位法实施条例,从政策意向到法案最终出台,中间还需要经历调研、起草与议案形成,法案初审,法案二审三个阶段。行动者是否同意“实现0~6岁残疾儿童义务康复”的争议贯穿C法案的立法过程,主导着该法案的顺利出台。各参与主体之间如何协商制衡达成共识成为关键。

   1.调研、起草和议案形成阶段:省长否定免费康复。2009年1月~10月,从省残联成立C法案起草小组,到省长签发提请审议法案的议案为调研起草阶段。除地级市及市属相关部门、专门协会参与了调研和意见征求外,省人大内务司法委员会(下简称:省内司委)在残联的邀请下“提前介入”。此外,省、市各级残联也按立法程序要求,通过座谈和考察谈话等方式征求残疾人群体的意见。

   本阶段,存在潜在利益冲突的部门之间的协商决定了法案最终能否成型并实现送审。在残疾人保障领域耕耘多年的省残联很快就完成了法案起草。此后,省残联积极邀请省人大和省政府其他各部门参与立法调研和法案条款论证,让他们熟悉、了解法案内容,争取支持。省残联的积极行动亦获得其他部门的响应。根据“提前介入”的省内司委建议,南方省人民政府法制办公室(下文简称:省法制办)牵头召开了一次立法协调会,达成“共同组织开展立法调研,抽调人员集中修改,提高立法质量,加快立法进度”的共识。(34)在会上,省内司委还主张C法案走政府提案的路径,先在政府内部就涉及财政投入的政策条款进行协商(35),并获得省残联、省法制办认同。

   在行政部门间的协调中,仅对部分0~6岁残疾儿童视条件实行基本康复的折衷性观点占据了上风。财政部门不同意实行全面免费,认为应仅对贫困家庭的残疾儿童进行免费康复。在省政府常务会讨论时,宋省长同时提出,还需在该条款中增加“视条件”的限制性规定。自此,省政府在C法案送审稿中明确了对待“0~6岁儿童条款”的保留态度。

   2.法案初审阶段:省内司委支持免费康复。进入初审后,省内司委开始负责C法案的审议和修订。按立法程序,省内司委先将C法案送审稿发往省人大代表、省立法顾问、省政协、省直部门、省人大有关委员会、各地级以上市人大常委会征求修改意见,并向省社科院法学研究所和省内几所高校法学院咨询意见。省立法顾问、部分地方政府都认为应明确政府责任,实现“0~6岁残疾儿童条款”全面覆盖。在S、R、J、L四市开展的主题调研中,省内司委亦收到类似反馈(36),同时省内司委主要成员也进一步认识到抢救性康复的重要性。他们通知省残联提供详细数据,以增强省内司委出具的审议意见的说服力。

   在综合各方意见并与省残联沟通后,省内司委发布了删除“0~6岁儿童条款”中的条件限定、突出政府承担义务康复责任的审议意见(37):

   我省0~6周岁学龄前残疾儿童约有17万人。0~6周岁是儿童生理、心理发展的关键时期,在这个时期对其进行及早干预和实施科学的康复措施,相当部分的残疾儿童还能从根本上改变其功能障碍状况。根据测算,残疾儿童实施早期康复平均约需2万元。如果错过早期康复,日后的集中托养政府需投入约28万元,两者花费比例为1∶14。免费为全省17万学龄前残疾儿童提供最基本、最急需的康复服务是各级政府的责任,每年约2.4亿的总费用也是可以承受的。因此建议删除第二十条的“贫困家庭”和“视条件”。……将免费提供的“医疗康复、特殊教育、辅助器具适配和康复训练等内容”修改为“早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等内容。”

   此后,省内司委还邀请31名省人大代表开展残疾人保障立法调研,增进他们对该议题的认识,寻求支持。省残联则全程参与了C法案初审阶段的征求意见和调研环节,并多次协助安排省内司委进行主题调研、座谈,为其提供便利。

   在初审阶段,省内司委的审议意见得到省人大内部各方支持。省人大常委会主任会议对省内司委的审议意见表示认可,并同意提请省人大常委会第十四次会议审议。在省人大常委会十四次会议期间,省内司委主要成员分别在三个审议小组就审议意见作了说明,阐述0~6周岁残疾儿童康复应全部免费的理由和根据,就“0~6岁儿童条款”提出意见的3名省人大常委会委员都表达了支持“义务康复”的态度。(38)

   3.法案二审阶段:参与主体间的多轮协商与压力集聚。二审是C法案表决前的最后一步,各主体的互动博弈强化了对0~6周岁残疾儿童进行义务康复的意见,这与政府态度明显相左。在此情形下,若一项由政府提请并进入审议程序的法案最终未能通过,不但有损政府权威,而且可能影响政治稳定运行。C法案审议面临出现“否决点”的政治压力。

   南方省人大法制委员会(下文简称:省法委)及法制工作委员会(下文简称:省法工委)负责表决前的二审工作。(39)在省人大常委会第十四次会议审议后,省法工委根据会议意见,建议删除“0~6岁儿童条款”中的“视条件”限制,改为“对贫困家庭的残疾儿童提供免费康复服务”的折衷修改方案。该方案被省法委全体会议采纳,并提交省人大常委会主任会议讨论。

   然而,议题争议并未平息,C法案二审过程一波三折。省内司委在省人大常委会第43次主任会议上对省法委提交的C法案草案修改稿提出异议,并重申了全部免费的建议及理由。鉴于省人大两委意见存在分歧,且“视条件”的限制条件是省长的表述,省人大常委会主任会议决定就此再征求省政府的意见,并要求再次核算该条款所涉及的财政支出规模。面对省内司委重申建议、省人大常委会主任会议提出要求的压力,而省法制办又代表政府坚持既定意见,省法委、省法工委只能选择折衷,对原条文进行了不改变原意的微调。(40)修改后的C法案在省人大常委会第47次主任会议上讨论通过,获得提请省人大常委会审议的机会。

   2010年3月,立法出现反转,C法案审议被暂时搁置。当月,省残联同时向省法制办、省人大法工委发函,以中央政府政策为依据,建议对本省所有0~6周岁的残疾儿童给予免费康复服务。(41)结合省内司委持续的反对表态,省法委、省法工委开始倾向对该条款再行斟酌。为了让省人大常委会成员深入了解情况,省法委、省法工委在省残联的协助下为高、廖、饶、钱四位省人大常委会委员安排了专题调研。他们通过实地考察,深受触动,表达了对0~6周岁残疾儿童全部实施免费康复的态度。(42)综合审议和调研的情况,省法委、省法工委认为此条款不宜草率处理,建议省人大常委会办公厅提出暂不安排审议C法案,并撤回拟提交省人大常委会的审议文件。

   省法制办收到残联提出的“0~6周岁残疾儿童抢救性康复全覆盖”建议后亦陷入两难:一方面,“0~6岁儿童条款”由省长亲自定调;另一方面,省人大常委会委员、省法委及省法工委支持省残联的建议,必须做出恰当的回应。为此,省法制办与省法工委进行了口头沟通,说明政府内部协商的难处,并提出不宜作实质修改的意见。(43)综合省残联的建议、省政府的表述,省法委再次进行折衷修改。基于多方考量,省法委、省法工委在对“0~6岁儿童条款”的第二次修改稿中肯定了省长的意见,原则上仅对贫困家庭残疾儿童实行免费;同时依据省法委内部审议意见强化了政府责任,提出:“有条件的地方应当对0~6周岁残疾儿童免费实施抢救性康复”。第二次修改稿在省人大常委会第51次主任会议上通过,并被报请省人大常委会第十九次会议讨论、表决。

   4.省人大常委会审议表决阶段:否决威胁推动高层协商。在南方省人大常委会第十九次会议上,修改后的“0~6岁儿童条款”遭到部分省人大常委会组成人员的反对,形成否决点压力。会议期间,省人大常委会组成人员分为三组讨论,各组的审议都对C法案的“0~6岁儿童条款”提出了异议:在第一、二组的饶、钱两位委员(曾参加二审阶段调研)认为该条款中“有条件的地方”以及“贫困家庭”的界定并不合理。(44)第三小组的反对意见尤为集中。万委员(系省内司委副主任委员)在该组首先表态,“就只对‘贫困家庭’的0~6周岁残疾儿童免费提供基本康复服务持保留意见”,并以详实的数据证明南方省有能力负担康复费用,还阐述了取消“贫困家庭”这一限定的积极意义。同组并曾参与二审阶段调研的高、廖委员都发言赞成删除“贫困家庭”这一限制条件。包括焦委员在内的其他组员随后纷纷附议,认为应该实施全免费政策,并建议与省政府再作协商。(45)这些反对声音,成为影响C法案通过的否决威胁。

   上述压力促使省人大省委会郝副主任选择与宋省长就“0~6岁儿童条款”进行直接协商。郝副主任参加了第三小组的审议,直面委员们的挑战。在审议休息期间,省法工委还向他汇报了第一、二小组的情况。鉴于上述压力,郝副主任当即与宋省长进行了电话沟通。他首先向宋省长说明了省常委会组成人员的审议意见,提供了省残联的测算数据,并就财政负担问题建议:“免费政策涉及财政投入数额巨大,资金的使用应该慎重、严格,可以由省政府制定具体办法,规范资金的管理。”(46)郝副主任出面协商让宋省长改变了态度,最后同意对本省0~6周岁残疾儿童提供免费基本康复服务。

   在高层协商达成共识后,C法案中原定的“0~6周岁残疾儿童义务康复”表述得以“复活”,并最终通过表决。郝副主任再次回到分组会议后,回应了省人大常委会委员们的呼吁。他提出,可在法案中明确政府的义务康复责任,并由政府制定康复资金的具体使用方式。分组审议后,省法工委根据郝副主任的协调意见,将“0~6岁儿童条款”改为:“县级以上人民政府应当优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复工作,对0~6周岁残疾儿童免费提供包括早期筛查、康复指导、医疗康复、辅助器具适配和康复训练等内容的基本康复服务。具体办法由省政府另行制定。”(47)2010年6月,三改后的“0~6岁儿童条款”最终通过表决。


四、立法决策过程中的协商政治:形成否决威胁

   C法案的立法过程曲折,参与主体间频繁互动,通过多次协商最终达成共识。国家权力的结构和立法程序对参与者的策略选择影响十分明显。参与者如何在既定的制度框架下寻找机会,并在利益冲突中达成妥协是立法过程中的基调。囿于既定的权力结构框架,各参与者的角色设定和长期利益考量决定了它们的行动策略。同时,部分参与者亦借助决策工作方式转变所提供的空间,促使部门在互动协商中形成均势。这既为利益冲突长期持续提供了空间,又使得立法可能失败的政治压力自下而上传递。各高层领导者被迫通过非正式协调来“摆平”冲突,以维持体制稳定运行。

   (一)立法参与主体及其立场:塑造协商的空间与边界

   参与C法案立法的行动者主要来自政府与人大两个系统。政府内部的核心行动者包括:省残联、省法制办和省长。(48)基于立法程序和工作职责,省人大内部的参与主体为省人大代表、省内司委、省法委及省法工委、省人大常委会委员和省人大常委会副主任五类。(49)

行政系统内部位置各异的行动者,行动策略也有所不同。省残联以法案起草组织、残疾人利益代表的身份参与立法,行动积极,推动残疾人权益保护、提高服务水平是其组织职责所在。省残联不但长期从事残疾人社会保障工作,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2016年第2期
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