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唐士其:被嵌入的民主

更新时间:2016-10-06 12:09:14
作者: 唐士其 (进入专栏)  
毕竟任何一位政治家实现其政治追求的前提是其本人政治生命的延续(对于政党来说也是如此)。为了防止自己过早离开政治舞台,他们不能不高度关注选民的政治偏好及其变化,并且对自己的政策进行相应的调整;至于那些一意孤行或者以权谋私的做法,则必然会使相关人等面临巨大的政治风险。因此甚至也可以说,作为一种对当权者具有最终否决权的政治机制的存在,选举是西方民主国家其他形式的监督制度能够有效发挥作用的根本保障。托克维尔正是在此意义上指出:“在民主国家,不断关心自己的事业和重视自己的权利的人民,可防止他们的代表偏离他们根据自己的利益为代表规定的总路线。”

  

二、被嵌入的民主制

   与古代希腊曾经出现过的民主制不同,当代西方国家的民主制度是在自由主义这一更为基础的政治框架之内逐步发展起来的,或者说,是一种被嵌入到后者之内的民主制。这意味着对西方国家的整个政治系统而言,它只是其中的一个组成部分而非全部,而且从根本上受到自由主义一些基本政治价值的规范。(20)就此而言,现代西方国家的民主是一种受限的民主。

   自由主义的基础是自然权利理论。这一理论以人格上自由独立的个体作为逻辑出发点,主张无论政府存在与否,个人都平等地拥有一些与生俱来的基本权利即自然权利,包括生命、自由和财产,政府本身则不过是人们为保护和有效行使这些权利人为创造的工具。这种把个人与政府区分开,并将它们置于对立两端的自由主义,其思想特质必须从它自身的历史中去理解。作为欧洲近代早期市民阶层反抗专制主义斗争的理论武器,自由主义是在他们抵制国家权力对私人事务的侵害与干预的过程中产生和发展起来的,因此,它的一个基本指向就是要求政府权力的范围及其行使都必须受到明确的界定与限制。

   不过,当市民阶层在自由主义的旗帜之下推翻了近代专制主义,并且建立了属于他们自己的政治制度之后,他们不仅没有放弃这些界定和限制,反而视之为自由政治的基本原则。自由主义坚持,无论政府的性质如何、掌握在什么样的政治力量手中,其权力都不具有天然的正当性,且必须受到严格的约束。对于日后逐步发展起来的民主制来说,这些原则无异于某些预设的、不可逾越的边界。

   要限制民主政府的权力,仅仅依靠原则当然是远远不够的,它必须体现为具体的制度设计,这种制度设计包括四个基本方面。第一个方面就是国家与社会的两分。实际上,把国家与社会明确区分开来,并且在原则上使社会处于更基础、更本原的地位,是自然权利理论必不可少的逻辑前提。虽然严格地说,古典自然权利理论关注的主要是个人与政府之间的关系,社会的内涵十分稀薄,但这种理论仍然以默认的方式,把个人与社会放在一边,而把国家放在另一边。而且,国家与社会的区分不仅体现在制度和机构层面,同时还体现在价值和理念层面。自由主义者认定,前者体现的是秩序、强制与等级,而后者则代表了自由、自愿与平等;前者是人们恐惧和厌恶的对象,是人们必须尽可能加以防范的“必不可少的恶”,而后者才是人们意欲的目标,是理想的人与人的关系模式。

   从对国家与社会关系的这样一种理解出发,自由主义认定,政府是独立自由的个人经过彼此约定创造出来的,个人同意并让渡其部分自然权利,是政府合法性的唯一基础。因此,不仅那一项原初的、创立政府的契约必须是所有相关人等认同的结果,而且政府每一项职能的产生,都必须得到社会的授权,而且这种授权必须以不损害个人的“自然权利”为前提。按照美国宪法的处理方式,政府从授权者(民众)手中得到的权力被称为“列举的权力”,而其他的权力则由社会和人民保留,是为“保留的权力”。授权的结果同时产生了作为社会管理者的政府和具有政治人格的公民;后者通过前者实现自己的政治权利,同时,又通过对前者的控制实现自己的“自然权利”。授权赋予政府合法性,但自由主义的基本价值取向又使它同时明确划定了政府及政治的边界。对政府的授权毫无疑问是政治民主的基本体现,但其结果却使得能够按照民主原则运行的政治领域受到了严格的限制。

   国家与社会的区分同时也就是公共领域与私人领域的区分。这种区分保证私人领域优先于公共领域,并且在两者的关系中处于支配地位。对于民主政治的发明者古希腊人来说,这是闻所未闻的“理论创造”。和国家与社会、公域与私域的区分相对应的,是所谓的“有限政府”理论,它要求政府的权力和职能必须接受“奥卡姆剃刀”的修剪。修剪的指导原则就是“越小的政府就是越好的政府”,“什么都不管的政府是最好的政府”。虽然“有限政府”的理论与实践的确有助于防止国家权力随意地、过度地干涉个人自由,但如果从民主政治的角度来看,一个非常尖锐的问题是:在这种被大大压缩的政治空间之内,民主还具有多少实质性的意义?正是在这里,民主主义和自由主义发生了正面冲突。站在公民的立场上看,如果他们中的每一位都同时具有私人性和公共性两个面向的话,那么,公与私的严格划分在他们精神上的投射就是某种形式的人格分裂。不可否认,在进入19世纪下半叶之后,西方国家的政府职能都得到了明显扩张,所有的政府都已经变成了事实上的“大政府”,然而“有限政府”的逻辑依然没有改变。

   第二个方面的制度设计,就是把民主限定为选举民主。在古希腊人看来,公民直接参与国家法律及重要公共政策的制定,才是民主最基本的体现。亚里士多德认为,立法权是城邦的最高权力,它决定了城邦的政体形式,因此,判断一个城邦的性质就看其立法权掌握在什么样的人手里。在民主的雅典,不仅所有公民直接参与立法,甚至还以抽签或者轮流的形式,出任一些重要的公职(陪审团成员和法院主席)。之所以采取后面这两种形式,是因为雅典人意识到,选举制中可能存在某些反民主的因素,如政客对民众的蛊惑和操纵等。近代自由主义者自然不愿意接受这样的逻辑。他们一方面强调公民之间政治权利的相互平等,但另一方面又不能无视民众大多数相对无知、短视、易变的事实,因此,不仅把代议制作为唯一可以接受的民主形式,而且如前所述,在近代早期还对选举资格施以性别和财产资格的限制。此类制度设计的目标,就在于使政治权力能够最终掌握在社会精英的手里。如此一来,民主的统治功能大大弱化,在很大程度上转而成为一种对权力的监督机制。

   现代西方民主国家的选举制度中还有一个耐人寻味的现象,那就是它对待公民投票率的态度。第二次世界大战以后,一方面全民普选权在西方各国得到了实现,但另一方面各类选举中投票率一直都比较低。自20世纪末以来,西方国家的公民投票率高者百分之六七十,低者仅百分之五六十。比如,美国总统大选的投票率一般只达到60%—70%,而当选者最多也只能得到60%—70%的选票。这样的结果是当选者事实上只能代表全体选民的少数。在2012年美国总统大选中,选民投票率为61.6%,而当选总统奥巴马的得票率是50%。也就是说,他仅得到30.8%的选民支持,成为一位名副其实的“少数派”总统。政治学家把这一现象视为公民政治冷漠的反映,虽多有抱怨,但除比利时和丹麦等少数国家之外,西方各国一般并未采取任何有效措施对其加以改变。大概可以认为,这种态度比较典型地体现了自由主义在民主问题上的基本倾向。一方面,固然可以承认,公民是否参与投票本身是其政治自由或者说政治权利的一部分,国家不能过分干预;但另一方面,从社会学的角度来看,由于不参与投票的大多是低收入和低教育水平的公民,因而让他们游离于政治之外,未尝不是一种对自由主义政治价值加以防护的柔性办法。

   第三个方面的制度设计是分权。托克维尔表示:“假如把立法机构组织得既能代表多数又一定不受多数的激情所摆布,使行政权拥有自主其事的权利,让司法当局独立于立法权和行政权之外,那就可以建立起一个民主的政府,而又使暴政几乎无机会肆虐。”“多数暴政”,这是托克维尔等人念念不忘的民主对自由可能带来的最大威胁,而分权则是实现“有限政府”和防止“多数暴政”重要的制度保障。如托克维尔所言,分权的根本目标就是限制民选政府的权力和迟滞政府的行为。这一点其实在近代分权理论奠基人洛克的思想中就非常清楚地体现出来。洛克的理论经孟德斯鸠完善之后,通过美国的宪法设计首次进入政治实践。杰斐逊曾经明确表示对立法权“暴政”的担忧:“我国政府的行政权并非我所担心的唯一问题,甚至不是我所担心的主要问题。立法机构的暴政才是当前最可怕的威胁,而且在今后很长时间内依然如此。行政权的暴政虽然也会出现,但那要等很久之后了。”事实上,分权制度首先要限制的就是立法权,因为这是政府权力的来源。只有首先保证“有限立法”,才能进而实现“有限政府”。

   分权不只限于立法、行政和司法权力的划分,即把两种执行权从立法权中剥离出来,而且也包括议会的两院制、议会的会期制等。此类制度设计的结果,一方面是使立法权受到其他机构的牵制,另一方面也可以使立法过程变成异常艰难。在美国的分权体制下,虽然是民选产生,但在其任期间无须对民众和议会负责的总统,以及非民选产生的联邦法院都可以或者否决议会通过的法案、或者宣布已经通过的法律违反宪法。更重要的是,由于分权制度的设计,很多立法动议和法案根本就没有办法通过繁杂的立法程序,还没有走到立法过程的终点就“胎死腹中”了。

   如果说立法机关的民选性质使其必须反映民意、接受民众监督,从而体现了民主的一面的话,那么,在分权的制度设计中,尽管其他的权力部门也可能经由民选产生,但它们对立法权的平衡,就未必是民意的体现了。美国新政时罗斯福总统与国会和联邦最高法院之间的反复较量就充分说明了这一点。虽然在议会内阁制之下,当行政机关与立法机关发生冲突的时候,可以采用议会的不信任投票或者行政机关请求重新选举立法机关这类程序,以保证政府行为整体上符合民众的意愿,但这毕竟不是一种可以随时采取的政治选择。总的来看,分权毫无疑问可以严重地迟滞立法进程。这个结果也正如洛克所愿,使立法机关不能“专断”行事。至于何为“专断”,则又是一个见仁见智的问题了。

   第四个方面的制度设计是任期制。任期制一方面固然可以保证政府官员受到民众的监督和控制,从而具有民主的性质;但另一方面又可以使他们在特定的时间内不必受到民众意愿的过度支配和影响(如果这位官员不在乎下一个任期,那么,他就可以基本上独立于民众的意愿行事),并有利于政治的持续性和稳定性,从而让民主大打折扣,因为仅从时间上来看,官员对公众的控制与公众对官员的影响显然严重地不成比例。比如,美国总统任期为四年,因此夸张点说,在四年即1460天里是公众听命于总统,只有一天即大选日总统需要服从公众的意志。

   本文尚未论及法治对民主的约束问题。实际上,自由主义的一些基本政治价值正是以宪法甚至元法律(meta-law)的方式框定了民主可能的范围。洛克对民主制之下的立法权就提出了如下限制:“第一,它对于人民的生命和财产不是,并且也不可能是绝对地专断的。”“第二,立法或最高权力机关不能揽有权力,以临时的专断命令来进行统治,而是必须以颁布过的经常有效的法律并由有资格的著名法官来执行司法和判断臣民的权利。”“第三,最高权力,未经本人同意,不能取去任何人的财产的任何部分。”也就是说,生命、自由、财产这些所谓的“自然权利”即实质性的权利,还有自由所要求的程序性的权利,都构成了民主政治绝对不可逾越的屏障。

从现代西方民主受到的以上各种约束来看,这的确是一种被捆绑的民主。由于这种民主是被嵌入到自由主义基本框架之内的,因此它受到后者的约束也是势所必然。对于代议制民主这些方面的问题,马克思在总结巴黎公社的经验时有非常清楚的认识,他高度评价的巴黎公社的原则,如议行合一的制度、官员可以随时撤换的制度等,事实上都是针对自由主义民主的制度设计而提出来的。巴黎公社的实践是为民主松绑,也是民主真正意义上的实现。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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