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任远:探寻正确的城中村社会治理

更新时间:2016-09-24 16:22:27
作者: 任远  
实际上,在某些调研社区中流动人口社会治理还困难重重。我们选择它们,是因为这三个社区基本涵盖了特大城市周边城中村的三种不同类型。它们分别处于不同的区位,例如联丰村已经完全纳入了城市地区,茂盛村则在城乡结合部的边缘,太平村则是在城乡结合部的农村地区。

   这三个城中村也有着不同的特点和不同的形成原因、不同的流动人口社会治理的实施措施、不同的内部和外部的治理结构,不同社会主体发挥作用的方式和能力。

   因此考察这三个具有差别的城中村,有助于总结城中村流动人口社会治理的差异性总以及共性的经验和有针对性的对策措施,从而推动特大城市城中村地区流动人口社会治理。

  

   (一)不同的特点和不同的形成原因

   第一个调研点是宝山区的茂盛村。这是位于月浦工业区内的一个面积较小的村落,基本上已经没有农地。全村仅有的农地,主要用于种植一些生活蔬菜。城中村中的本地人口基本上都是老年人,本地劳动力基本已经在上海其他地区就业和购房。村落中有相对整齐的居民住宅,主要通过私人租赁的方式提供给流动人口,这些流动人口也主要在周边工厂中就业。

   第二个研究地点是嘉定区的太平村。这是一个被广泛宣传的、具有样板意义的工业化村庄。城中村内有类实体型企业50多家,村企业主要涉及机械制造、服装、家电、建筑、装饰等五大产业。2013年,该村的工业产值达到14亿元,实现税收2.1亿元,村集体能够支配的资金为1370万元。村集体具备强有力的经济实力,可村委会可进行强有力的管理,因此他们在加强人口和社会治理积累了不少成功的典型性经验。

   第三个城中村是浦东新区的联丰村。这是一个基本已经完成城镇化的城镇地区。联丰村目前只剩三个生产队,还保留了村集体的宅基地和部分村集体用地。有一些村集体经营用地通过集体公寓的方式委托中介对外租赁,村民则依托宅基地居住用房和违章搭建房屋对外租赁。由于租赁价格便宜,所以吸引了不少流动人口的居住。

   经过长期的发展,城中村已经和周边社区融为一体,社区交错嵌套在周边街道的居委会中。很多城中村中的外来人口也已经居住了10多年乃至20年,成为事实上的当地居民。但是由于村庄住房的集体产权性质,他们的租赁实际上并不能得到法律的保障。当地外来人口居住在有证出租房屋的占25.8%,居住在违章搭建房屋的占65.6%。

   城中村中存在各种经济活动,城市经济和社会生活网络密切交织。据统计,这里有小场所、小商户208家,但是其中在工商局注册登记的只有11家,其他197家为无证照的商户和经营场所,而且95%是外来人口开办。

   城中村中基础设施条件明显落后,和周边居委会社区形成显著的边界。也就是说,当走过某条街道时,就会从相对整齐的居委会进入城中村的混乱状态。城中村似乎构成坐落在城市街道中的一块破落的方块地区。

   城中村基础设施的落后是与村集体本身没有充足的经济能力和经费投入相关的,最近几年区政府提供了部分的财政补贴,才得以加强了垃圾清扫环卫工作。另一个原因是,村集体由于对社区未来拆迁的预期不明朗,所以也没有计划对住房和基础环境进行更新。

   但是在这样的一个似乎是陈旧破败的地区,却有着丰富的社会生活,如路边的菜场、生活用品市场、水果摊、热水房、浴室、理发店,而且周边临街的街道有着各种商店、特别是来自不同地区的餐饮服务商业。

   这三个城中村形成的原因是有差别的。城中村总体上是由于工业化和城镇化“侵蚀”农村社区的结果。

   茂盛村是城市外迁的工厂形成的工业区,并挤占农业用地和农村社会构成城中村。

   太平村是村庄就地工业化和就地城镇化形成的城中村,村办企业和外商投资企业租赁农村建设用地形成集体工业区,因此是在城市边缘的村庄通过就地城镇化和城市地区逐步接壤形成的城中村。集体工业区使得村集体的经济能力非常雄厚,而由于存在村办企业和村集体经营用地上租赁企业带来的用工需求,太平村通过建设标准化的住宿宿舍为村办企业的工人提供住宿。

   联丰村则基本没有工业化支撑,是由城镇化空间扩展,使原来的农村地区通过征地转化为城镇地区,村集体入股的一些投资已经转化成为当地建设用地上的规范企业。

   在征地以后留存下来的城中村,似乎是城镇化扩展以后所剩余下来的一块“残渣”,主要是村集体用地和个人宅基地基础上的各种“违章搭建”和私人租赁。

   但是一个有趣的发现则在于,这里虽然不是由外部进入的工业形成的城中村,却由于城中村中不断涌出各种市场、小商业、餐饮等非农产业,形成了“城中村创造出了非农化”的现象。

  

   (二)不同的社会治理模式和实施措施

   正是由于三个城中村具有显著不同的特点,其流动人口集聚和社会治理也形成了有差别性的典型模式,在具体实施中形成了不同的经验。

   宝山区的茂盛村是一个“以房治人”的社区。城中村的私房原先分散在城中村的村民手中,通常租借双方只凭口头讲价。由于出租行为不经过正式租赁市场进行备案,也不存在租房合同对双方行为进行约束,存在潜在的风险和纠纷。

   此外,由于外来人口流动性较强,作为出租方的房东往往不会对承租的流动人口进行把关(事实上也很难进行有效把关)。因此,城中村中往往由于门槛低、管理真空而吸引一些违法分子,对社区治安造成隐患。

   在村委会和镇综治委的领导下,该村庄成立了住房管理站。住房管理站的工作内嵌在村委会的管理工作中,村委会成立规范私房出租领导小组,村书记是第一责任人,主要责任人是村主任和治保主任,由镇综治办成员和各村民小组小组长共同构成小组成员。

   在“以房治人”的具体实施过程中,除专职的信息采集员外,社区民警、综治社保队员、护村队员、村民小组长、平安志愿者等都有义务提供辖区内人与房的精确信息。

   住房管理站人员有明确分工,并形成了层次明晰、责任明确的制度化的组织体系。通过住房管理站设立信息采集员,通过村民和村庄协管员来提供和更新住房信息,统一租赁市场、建立房源信息档案,及时更新房源信息,同时建立房屋出租情况、出租人员信息建档,为住房租赁双方提供免费服务。

   村庄以住房为管理工具进行居住证管理、租赁管理、计划生育管理等,并依托住房管理站提供就业服务等。

   在加强村庄道路、公共厕所、自来水、路灯等公共设施基础上,住房管理站为村庄住房免费安装门禁、监控探头,对村民和外来居住人员发放门禁卡,实行封闭小区式管理,并将门禁和监控信息集中到住房管理站,从而提高城中村治安管理的能力,提高入住人员的安全感,也保障来沪人员的经济利益。

   村庄对住房租赁制定了“五不原则”,即不得将房屋出租给无合法身份证件的人员、从事违法犯罪活动嫌疑的人员、无固定工作无正常生活作息规律的人员、从事非法经营的人员和参与非法宗教的人员。

   杜绝违章搭建,通过本地村民讨论建立村规民约,确立村民在住房租赁上的权利和义务,然后由村委会和住房管理站与村民以签订承诺协议的形式来具体实施。

   通过“以房管人”的模式,茂盛村实现了村内“人口清、房源明”,改变了居住人员混杂、外来人口信息采集困难的情况。通过对流动人口的管理和服务,在满足居住要求的同时,开始逐步重视流动人口的居住质量和生活水平的提升,开始促进流动人口作为村居民对城市生活的融入。

   嘉定区的太平村具有强大的集体工业和集体经济实力,村庄的自治能力较强,形成了“村党委领头、新村民委员会灵活自治、新村民积极参与的新村治理模式”,笔者将其归纳为“扩展的村民自治”。

   太平村将流动人口视为“新村民”,并纳入村治理体系。村党委下包括了8个村民组党支部,也成立了新村民委员会,新村民委员会包括老村民、新村民和社区民警组成,解决城中村流动人口管理和服务的相关问题,解决新旧村民之间的隔阂,强调本村居民和新村民的相互融合、共同发展。

   在新村民委员会的70多个新村民小组中,有近一半是外来新村民。新村民在村庄中获得了一定的自治权利,新村民委员会的各小组长和委员会由新村民选举产生。流动人口具有了几乎和本地居民一样的选举权、被选举权、参与管理权、受奖励的权利,等等。

   新村民委员会建立流动人口管理信息台账,进行实有人口和实有住房登记,加强社区层面的住房管理、人员档案、参与党团管理等等。太平村还成立了太平家园,取消违章搭建,统一为村民出租房屋,对流动人口提供公寓式的租赁服务。

   新村民委员会和村委会、镇人口办有着良好的协调和联动关系。流动人口通过组织化的渠道参与村庄建设和管理,同时,公共服务设施如幼儿园、村民大舞台、图书馆都是所有村民共享,这些都增强了流动人口的社会认同、安全感和归属感。

   村庄各项事业得到新村民的积极配合和主动参与,以致于很多流动人口即使在其他地方找到工作,也不愿意搬离,而将这里作为他们的生活家园。

   作为在城市建设区面积不断扩大中所“剩余”下来的城中村地区,浦东新区的联丰村社会治理的基本方式,可以被认为就是“加强行政整治”。

   通过镇人口办、民警和村委会三方合作,进行了一系列的整治实践,包括社会治安整治、信息登记、居住证清理、治安重点人群监控、交通整治、卫生整治、夜拍档的整治,以及对流动人口子女教育入学的控制,等等。

   通过经常性的民警例会推动治安工作,新区和镇管理部门对民警的信息采集、处理违章、处理违法犯罪等工作例行监督考核。

   村委会的管理工作主要集中于治安防控、卫生状况管理等方面,为了便于掌握村庄的流动人口信息,村委会成立了治安协保人员的管理站。目前实现了24小时巡逻,白天由社区综合协管队员在采集信息的同时负责巡逻,晚上有保安队巡逻,村里的特保队在工作空档早午班巡逻。

   此外,村里设立了60人的平安志愿者,主要以房东、集体房的管理者为主,负责提供人员变动信息以及盗窃等违法犯罪信息给社保队员;村委还设立了14人的义务消防员,并配备有一辆小型消防车,每周组织一次训练。

   由于严格的人口管控、居住证信息清理和整治工作,该地区的居住证登记率还有所下降。

   在整治的同时,村庄也重视增加对公共设施的投入,例如给每个生产队配备公共厕所、公共垃圾筒。但总体来看,城中村的公共服务供给是相当薄弱的。严格的人口管控和行政整治仍然是这样的城中村管理的基本方案。

  

   (三)不同的治理结构

   通过分析城中村本地村民、流动人口、村集体、镇职能部门、周边企业在流动人口社会治理中的作用,以及各主体间相互作用,可比较三类城中村治理结构的不同。

   太平村由于集体经济实力较强,实行村集体为主导力量的治理。其公共服务设施和服务建设相对标准最高、内容最为齐全,包括百姓大舞台、卫生站、幼儿园、图书馆,道路、公共厕所、环境卫生都非常完备。整齐的环境增强了村庄居民的凝聚力。

村民将村庄治理的权利交给村委会,在日常事务的自我管理中,实际上缺乏相应的主动能力。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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