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冯健鹏:我国宪法中基本权利的程序保障条款如何解释?

更新时间:2016-09-20 10:32:59
作者: 冯健鹏  
对此,有学者指出本条款具有“双重规范意义”:既是保障公民不受侮辱、诽谤和诬告陷害的“个别性权利的保障条款”,又是一种作为“我国宪法上基本权利体系的出发点”的“基础性的宪法价值原理”——正是这种基于尊严的宪法价值,蕴涵了基本权利保障程序的程序价值内容。在这方面,美国学者杰瑞•马肖提出的程序尊严理论极富启发性:马肖认为,程序是否正当,在于其“是维护了还是削弱了适当的人格尊严观念”;而在探讨“什么程序把人定义为受到尊重的或者自尊的道德与政治主体”时,马肖具体分析了平等、彼此相关的“可预测性、透明性与合理性”、参与、私人自主权等具体的判断标准;凡是具备以上特征的程序,因为“维护了适当的人格尊严观念”,所以可称之为“正当程序”。这一理论将程序的正当性归结于人格尊严,反过来也为理解“人格尊严”提供了程序的角度;从这个角度来看,我国宪法中作为“基础性的宪法价值原理”的“人格尊严”条款不仅意味着一系列基本权利,同时也意味着实现这些基本权利的方式——以人格尊严为出发点的基本权利应当以维护人格尊严的方式被实现;而这种方式(至少在一定程度上)即体现为相关的正当程序。

   值得注意的是,程序尊严理论中判断程序是否正当的具体标准与前述富勒提出的八项“法律的内在道德”颇相类似(尤其是“可预测性、透明性与合理性”),与专门的程序价值研究如萨莫斯的十项“程序价值”和贝勒斯的八项“程序利益”等更是“英雄所见略同”,但这是否意味着程序的评价标准具有普遍性呢?在程序尊严理论中,马肖从直觉出发,基于自由主义传统对相关评价标准进行论证;而对于我国宪法的解释,尽管并非绝对地排斥自由主义理念,但仍有必要结合其他角度的论证,方有更强的说服力。对此,一个恰当的进路仍然是基于宪法文本,探究其中可能蕴含的对于程序正当性的评价标准,而这正是本文第三部分所要探讨的问题之一。

   尽管“依法治国”、“尊重和保障人权”和“人格尊严”这三个条款都并非专门针对程序的;但透过前述分析可以发现其丰富的内涵中均有涉及程序的要求;三者相结合,形成了我国宪法文本结构中蕴含的一个关于程序的要求,即基本权利应当受到正当程序的保障。不过,这一要求仍然属于抽象的宪法原则;就相关的制度而言,现行宪法的文本结构能提供多少解释的空间呢?

  

三、程序保障的制度结构

  

   在明确了“基本权利应当受到正当程序保障”的原则之后,有必要进一步探究实现该原则的制度结构;而探究的起点,仍在于现行宪法的文本结构。以下围绕相关制度结构的两个基本问题——程序保障的基本机制,以及判断程序是否正当的评价标准——展开探讨。

   (一)两种保障机制

   如前所述,现行宪法第33条第3款“国家尊重和保障人权”中的“尊重”和“保障”,在“人权”本身要求正当程序的前提下,已经概要式地点出了消极意义(“尊重”)和积极意义(“保障”)两种程序机制;此外,现行宪法的文本结构中还有一些涉及这两种保障机制之处,分述如下:

   消极意义上的程序保障,即基本权利未经正当程序不得被剥夺或限制,在宪法文本中有三种表现形式:第一是在宪法中直接规定相关程序,未经这一程序不得剥夺或限制相关权利,这在现行宪法中仅有一例,即第37条第2款“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕”。第二是规定未经“法定程序”不得剥夺或限制相关权利,这在现行宪法中也仅有一例,即第40条“……除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”——值得注意的是,这两种形式均涉及刑事诉讼程序,这一点在《刑事诉讼法》中得到了更明确的体现:作为五届人大二次会议(1979年)通过的“文革”后首批七部法律之一,《刑事诉讼法》就体现了通过程序保障当事人权利的意味;在2012年的修改中更是明确提出“通过完善刑事诉讼程序……保护公民诉讼权利和其他合法权利”。第三种形式则只是规定某种权利“不受侵犯”,如第13条第1款(财产权)、第37条第1款(人身自由)、第38条(人格尊严)、第39条(住宅自由)等;这种规范形式虽然没有明确提及程序,但以前述“程序保障的基本面”为基础,可以认为“未经正当程序的公权力行为”也属于对相关权利的“侵犯”——不过,这种形式相对前两种而言毕竟不够直接,从而影响了程序保障含义的明确性;即使如此,这三种形式也没有覆盖现行宪法中全部的基本权利;在这种情况下,第37条第2款和第40条更像是特例而非常态。进一步而言,仅在刑事诉讼领域明确权利保障程序的要求而未在宪法层面上提供相应的程序支持,也很难指望刑事诉讼程序能够“单兵突进”地保障相关的基本权利;我国刑事诉讼法目前的实施状况,在一定程度上已经表现出这一点。

   积极意义上的程序保障,即要求国家提供恰当的程序以确保基本权利实现。在宪法文本中,一个相关条款是第2条第3款“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。有学者指出该条款可以成为我国行政听证程序乃至整个行政程序正当性的宪法规范基础之一;结合前述“程序保障的基本面”,可以发现该条款蕴含了国家应当通过制定适当的法律程序为人民参与管理各项公共事务提供途径的要求,而相关的法律程序也不仅限于行政程序,而可以涵盖涉及基本权利的各种公共事务程序。另一个相关条款是第41条第1款“中华人民共和国公民……有提出批评和建议的权利;……有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”。有学者指出,该条款蕴含着当公民实体权利受损时“要求国家进行程序给付”的内涵;这也是积极程序保障的基本组成部分。值得注意的是,第2条第3款侧重于事前和事中的程序,第41条第1款则侧重于事后的程序,这两个条款之间形成了某种呼应。此外,部分基本权利条款明确提出了国家的作为义务,如第42条(劳动权)、第43条(休息权)、第44条(退休权)、第45条(物质帮助权)、第46条(受教育权)、第47条(文化权)等,结合前述“程序保障的基本面”,可以认为“提供适当的程序”也属作为义务的内容;当然,这同样存在明确性不足的问题。

   可以看到,前述与消极意义上的程序保障相关的条款多涉及传统上认为的自由权,与积极意义上的程序保障相关的条款多涉及传统上认为的社会权,这在一定程度上体现出两类程序保障机制与两类基本权利规范文本之间的某种相关性。但就程序保障的性质而言,这种相关性并非排他的,两类程序保障机制适用于各种类型的基本权利;至于针对各项基本权利具体的程序保障方式,则需要结合个案的具体情况加以衡量。

   同时还应看到,这两种保障机制在现行宪法的文本结构中虽然均有所涉及,但除了个别权利外,对于程序的要求普遍不够明确,因此难以基于文本而对具体权利实现直接与切实的程序保障,这也是现行宪法相关解释空间的限度之所在。

   (二)三项评价标准

   如前所述,现行宪法中的“人格尊严”条款蕴涵了基本权利保障程序的基本价值;但判断相关程序是否正当,仍然需要一定的评价标准。体系化的评价标准建构,需要结合权利的具体性质和相关程序的类型加以综合考虑,这是一个有待展开的新问题。不过在现行宪法中,仍然存在与评价标准有关的条文,可以成为相关研究的规范起点;具体而言,包括参与、平等和获得救济这三项评价标准。

   参与的标准,即程序的当事方有足够的机会参与程序运作。现行宪法第2条第3款“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”与此有关。作为评价程序正当性的标准,参与的价值获得了一致的重视,正如贝勒斯所指出的,“参与有助于问题解决,因为能够参与的人们更可能接受相关决定,哪怕他们可能并不同意该决定……”;而更理论化的程序研究——如罗尔斯“重叠共识”的形成和哈贝马斯的“理想的沟通情景”等——同样将参与作为一个基本的前提。参与相关程序的运作,可以被理解为管理各项公共事务的“途径和形式”之一;而根据第2条第3款的表述,各项法定程序的设置应当以有助于公众参与为价值目标之一。此外,结合法治的基本要求,这种参与应当是和平、有序且有效的。

   平等的标准,即程序的各方当事人享有均等的程序性权利。现行宪法第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”与此有关。平等是正当程序最基本的标准之一,“自然公正”二原则之一的“任何一方的诉词都要被听取”就体现了平等的要求;马肖将程序的平等标准归纳为“一个人或团体提供的事实、解释、政策论证等等”,不得“仅仅因为这个人或团体的身份,就有权比另一个人或团体所提供的获得更多尊重”;而“程序权威方的行事是否有偏袒”对于程序正当性的影响,也得到了社会心理学研究的支持。作为一项程序评价标准,“法律面前一律平等”意味着法定程序的设置应当确保当事人在程序中的平等地位。这种平等地位除了外观上的平等外,更重要的作用还在于缩小当事人在实体方面的差距,从而实现“实体—程序”综合的平等;换言之,就程序本身而言,其价值目标在于实质上的平等而非形式上的平等。

   获得救济的标准,即程序的当事方有正常的机会补救程序运作中可能发生的错误、从而确保程序的反思和纠错能力。现行宪法第41条第1款关于批评、建议、申诉、控告和检举权的规定与此有关。救济机会意味着确保程序以开放性的方式不断改善自身,同时也令其不会过于偏离实体性的目标;而社会心理学的研究也认为,“纠正错误的机会”有助于提升人们对于程序正当性的肯定。第41条第1款通常被认为是独立的权利,或若干独立权利的集合;但如果从程序的角度来看,这一条款也可以被理解为要求在涉及基本权利的程序中设置适当的救济途径,而批评、建议、申诉、控告和检举等多种救济方式本身也可以适应不同类型的程序。当然,获得救济并不意味着程序可以被无限地拖延;事实上,“及时性与终局性”本身也是程序正当性的重要评价标准,具体的程序设计应当在这两者之间实现适当的平衡。

   以上三项标准应当被视为一个整体,例如参与应当是平等的参与、并且在出现可能的不平等安排时有获得救济的机会。而这种整体观也凸显出现行宪法在程序评价标准方面的一个局限,这就是相关条文所形成的结构还不足以展现正当程序评价标准的全貌,目前这种条文与标准之间的联系在很大程度上是偶然的。

   同时,就性质而言,程序正当性的评价标准也就是对法定程序的评价标准,因此是直接针对国家公权力(尤其是立法权)的;而第2条第3款本身并无此意味,因此只能认为其在内容上与程序正当性的评价标准有关,但难以直接用作评价标准。

  

结语

  

   回到本文最初提出的问题,可以发现,在现行宪法的文本结构中确实存在着“基本权利的程序保障”的解释空间:首先是基于第5条第1款、第33条第3款和第38条前半段所共同构成的结构,其中包含着“基本权利应当受正当程序保障”的要求;在此基础上,相关条文对于正当程序的保障机制和程序是否正当的评价标准也有所涉及。不过,这一解释空间是有限的,主要表现为规范的明确性和体系性不足;当然,在宪法层面,不可能也没必要事无巨细地罗列各种类型的程序内容,更重要的在于对立法机关或其他规则制定机关制定相关程序的行为(包括作为和不作为)进行有效的约束——这也正是理想的基本权利程序保障制度的主要内容。

   同时,本文也是采用结构解释等方法对宪法文本进行解释、试图不囿于“制宪者心理学意义上的原意”而又不至于远离文本甚至恣意解释的一种尝试。就基本权利而言,这种解释的立场着眼于基本权利的制度化保障,使得宪法不仅仅是“写着人民权利的一张纸”,而是能随着时代发展而不断为基本权利提供有效保障的“活的宪法”。

   (本文以《论我国宪法基本权利的程序保障——一种宪法解释的可能性》为题,发表于《浙江学刊》2013年第6期,全部注释省略)

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:宪道
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