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韩俊:关于打赢脱贫攻坚战若干问题的分析思考

更新时间:2016-09-06 23:34:11
作者: 韩俊  
河北阜平县采用公司+合作社+贫困户的模式,即利用财政扶贫资金支持建档立卡贫困户入股来获取分红收入,同时贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金收入,鼓励贫困户为公司或合作社出工来获取工资收入。政府对吸收建档立卡贫困户参与的企业从土地使用、税收、优惠贷款(如贴息)等方面给予扶持。贵州桐梓县采用联户合作生产的模式,由养殖大户带动建档立卡贫困户统一组织生产,从而解决贫困户的技术和市场问题。地方政府对联户生产提供基础设施(如大棚)、技术和资金方面的支持,同时明确联户中贫困户的比例和明确贫困户产权和收益分配的比例。

   第三,要防止出现脱贫上的糊涂账,不能搞“数字脱贫”。精准扶贫、精准脱贫是必然要求。多年来,我国贫困人口数是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的,没有具体落实到人头上。也就是说,过去有多少贫困人口、每年有多少人脱贫基本可以说清楚,但究竟谁是贫困人口、谁脱了贫,则大多说不清楚。总书记在中央扶贫开发工作会议上讲,“要把不清楚变成一清二楚”。按照中央文件的要求,要对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查,建立精准扶贫台账,建立贫困户脱贫认定机制,实行有进有出的动态管理。要做到每年脱贫的都是哪些人、分布在哪里,一清二楚。各地要建立精准脱贫可监测、可复查的机制。

   准确评价精准扶贫成效,是下一步落实中央扶贫文件要做好的一项重要工作。中央文件提出,评价精准扶贫成效,既要看减贫数量,更要看脱贫质量,对弄虚作假搞“数字脱贫”的,要严肃追究责任。就减贫数量而言,涉及统计数据与建档立卡数据两套数据如何使用、如何衔接的问题。目前,我国的农村贫困人口数据有两套,一是国家统计局的监测调查数据,二是国务院扶贫办的建档立卡数据。国家统计局的贫困监测数据1997年正式开始实施,采用国际上通行的随机抽样方法,在全国抽取约20万户样本,通过抽样数据测算全国农村贫困人口规模及分布,是我国农村贫困人口状况的法定统计数据。目前,在全国832个扶贫重点县和连片特困地区县中,有83个县由于经费不足、调查力量薄弱等因素未开展贫困监测调查(所在片区以地市为单位开展调查);已开展调查的749个县中,平均约100个记账调查户,分县代表性不足。国务院扶贫办按照精准扶贫方略的要求,以国家统计局发布的贫困人口规模为控制数,通过建档立卡登记的农村贫困人口是精准扶贫的对象,是实现精准脱贫的工作依据。两套数据都必不可少、互为佐证、互为补充。统计局的贫困监测调查数据反映全国和省级层面的贫困总体情况和扶贫总体成效,并每年向社会公布。统计局的贫困监测调查在县一级样本选取量很小,只有一二百户,难以准确反映县级贫困发生率。而评价精准扶贫成效,基本单元恰好是县一级。对精准扶贫效果的考核应是针对建档立卡贫困户,主要评估建档立卡贫困户在收入、消费、资产、教育和健康等多个维度的改善状况和脱贫状况。为避免两套数据对贫困人口数量产生歧义,今后,每年向社会公布的全国和各省贫困总体情况和扶贫总体成效以统计局贫困监测调查数据为准,而县乡村实际的精准脱贫成效,只能使用扶贫系统的建档立卡数据。在实际当中,省一级很可能会出现两套数据不一致的问题。两个部门应努力完善各自的统计调查方法,以使统计的数据更为客观、准确。

  

三、关于精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合问题

  

   长期以来,我国扶贫的主要特点是区域瞄准,以贫困地区的区域开发为主要手段。从20世纪80年代中期开始,国家或省确定的贫困县是主要扶贫对象。2011年,国家又确定了14个连片特困地区。虽然2001年开始提出将扶持的重点转向15万个贫困村,但扶贫识别到村到户的机制很不健全。过去区域性扶贫开发尽管瞄准的是贫困地区而不是贫困家庭和个人,但由于贫困人口量大面广、分布集中,通过实施区域性开发,改善了贫困地区的基础设施条件,解决了制约脱贫减贫的共性问题,从面上推动了贫困地区发展和减贫。实践证明,这种做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和问题。比如,一些区域开发措施对贫困人口脱贫的直接作用不很明显,有的贫困县以扶贫开发的名义上大项目、争投资,GDP可能上去了,财政收入上去了,县城建设上去了,但农村贫困人口没有得到多少好处。一些地方扶贫一揽子上项目、下资金,往往是有关系的人、比较富裕的人得到的信息最快、争取的机会最大、拿到的好处最多,而真正老实巴交的贫困户得到的好处反而更慢更少,扶贫资金往往用不到最穷的人身上。有的学者研究发现,近几年的一些扶贫政策,更多的是改善了贫困地区一般贫困家庭的收入状况,却对极端贫困家庭影响不大。一些研究发现,随着整个宏观经济环境的变化,特别是收入分配不平等程度的扩大,处于收入分配底端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处。这意味着经济增长的减贫效应下降。在经济增长减贫效应下降的背景下,处理好贫困地区的区域开发与贫困人口精准帮扶的关系,创新扶贫开发路径,由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变,直接对贫困人口实施更加有针对性的扶持政策就显得越来越重要。

   从当前致贫的原因来看,可以说仍然呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看,许多贫困村、贫困户在交通、饮水、用电等基本生产生活条件方面仍很困难。目前,在建档立卡的12.8万个贫困行政村中,有6.9万个不通客运班车,占53.9%;在87.1万个自然村中,还有33万个不通沥青(水泥)路,占39.6%。西部和中部地区建档立卡贫困户分别有22.9%和13.1%饮水困难。西部地区仍有2.6%的贫困村没有通生活用电,10.3%的村未通生产用电。此外,贫困地区产业结构单一,就业机会缺乏,农民增收缺少门路,也是不容忽视的致贫的共性因素。打赢脱贫攻坚战,必须继续推进开发式扶贫,集中力量解决不同类型贫困地区的共性制约和突出问题。加大对贫困地区基础设施建设、产业发展和生态治理的支持力度,加快破除发展瓶颈制约,提高贫困地区社会经济发展水平,努力改善贫困人口发展环境,提高贫困人口脱贫的稳定性、可持续性。

   当前脱贫攻坚工作进入了新阶段,呈现出新特点,现有贫困户致贫原因更加复杂多元,有的与缺乏基本技能、转移就业困难有关,有的与家庭成员生病、上学带来的支出增加有关,有的与自然灾害、市场波动带来的收入减少有关,有的与家庭缺乏劳动力有关,而不少贫困家庭往往多重致贫因素交织叠加、互为因果,可以说各户有各户的制约。在建档立卡贫困户中,认为因病致贫的1242.3万户,占42.2%;因缺资金致贫的1043.8万户,占35.4%;因缺技术致贫的658.4万户,占22.3%;因缺劳力致贫的494.1万户,占16.8%;因学致贫的265.7万户,占9.0%;因残致贫的170.9万户,占5.8%;因灾致贫的170.5万户,占5.8%。总的来看,由于这些年来大规模的区域开发,面上致贫共性因素的影响确实下降了,而致贫个性因素的影响则更为突出了。即使在贫困县内,贫困人口所占比例也不高,2012年低于国家扶贫标准的贫困人口占贫困县农村总人口的24.4%。针对致贫原因更加个性化复杂化的贫困人口,不能用大水漫灌的粗放方式帮扶,必须对原来的一些做法进行反思和调整,与时俱进完善扶贫方略,研究区域开发如何与脱贫更紧密地结合。要逐村逐户分析致贫原因,开准“药方”、对症下药,切实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来,真正做到扶贫扶到人身上,脱贫落到人头上,提高脱贫攻坚的针对性、有效性。

  

四、关于贫困人口能扶必扶、应保尽保问题

  

   摆脱贫困,要把提高扶贫对象的自我发展能力放在优先位置,激发内生动力,把能扶的都扶起来。对绝大多数贫困人口,不能靠发钱养人的办法来扶贫,养一时不能养一世,必须让他们通过劳动实现脱贫致富,过上有尊严的生活。假如能扶的不去扶了,把这些人都纳入了低保兜底范围,那就可能会陷入“福利陷阱”,财政难以为继,社会的活力和动力也会受到损害。中央文件提出的要求是,到2020年,要使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫。

   提高扶贫对象的自我发展能力,就要投资于人,通过发展医疗卫生和教育事业,帮助贫困群众提高身体素质、文化素质和就业能力。

   在建档立卡贫困户中,“贫病叠加户”高达42%,在各种致贫原因中,因病致贫往往排得最靠前。彻底阻断因病致贫、因病返贫,关键是要让农民看得起病,尤其是看大病时要有救助。要在新农合报销和大病保险的基础上,加大救助补助力度,提高报销比例,切实减轻农民的疾病负担。

   治穷先治愚。教育是贫困地区经济发展和社会进步的奠基石,要着力加强教育脱贫,加大教育扶贫工程实施力度,把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策,既扶志,也扶智,阻断贫困代际传递。

   提高贫困家庭劳动力的就业能力,是帮助贫困人口摆脱贫困最见效的措施。贫困地区发展特色种养业自然风险、市场风险都很大,要研究些有效办法,防止生产和市场大起大落,帮助农民化解生产经营风险。外出打工是贫困地区群众增收最快的途径,目前,贫困地区劳动力还有富余,要切实抓好培训和劳务输出的组织工作,帮助他们实现稳定就业、体面就业。

   从每个贫困家庭致贫的具体原因看,在做好扶贫开发工作的同时,还必须尽快实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接。按照中央文件的要求,有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口,要通过全部纳入低保覆盖范围,实现社保政策兜底脱贫。现在农村低保人每月人均享受补差收入125元,全年人均就是1500元,相当于补了目前贫困标准的54%。问题是平均数说明不了贫困人口各不相同的实际状况。有点收入的贫困户给了补差可以达到贫困线以上,但那些没有劳动力的家庭给这点补差就达不到贫困线了。目前农村低保制度还做不到对所有的贫困人口兜底的保障,主要是低保标准大都低于扶贫标准。要通过进一步完善农村低保制度,逐步提高低保标准和补助水平,把该保的都保起来,使那些没有或基本丧失劳动能力的贫困人口收入达到贫困标准以上,体现社会公平正义。实现扶贫开发政策与农村低保制度有效衔接,这个要求在农村低保制度建立之初就明确提出来了,但目前还没有真正落实到位。需要尽快制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案,核心是加大农村低保省级统筹力度,低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准。

  

五、坚持扶贫开发与生态保护并重问题

  

   贫困地区往往也是生态脆弱地区,许多地区贫困就是因为过去掠夺开发、过度开发,破坏了生态环境。推进扶贫开发,必须牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,把生态保护放在优先位置,探索生态脱贫新路子。近些年国家大规模实施的退耕还林、退牧还草和草原生态保护等生态修复工程,把生态保护建设与带动农民增收结合起来,惠及了中西部农牧民,许多贫困人口因此脱贫,成为名符其实的生态扶贫工程。要加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付。创新生态资金使用方式,利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度,提高补偿标准,让贫困地区农民从生态保护修复中多得实惠。

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文章来源:中国乡村发现网
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