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卢锋:G20峰会的前世今生

更新时间:2016-09-05 09:47:59
作者: 卢锋 (进入专栏)  

   一、从G4到G20

   G20首脑峰会始于2008年底美国金融危机全面爆发之际,然而G20财政部长对话机制早在1999年就由西方G7峰会主导创建。如进一步追溯G7峰会、G5峰会及更早“图书馆集团”或G4产生,则需要将观察视野延伸到上世纪70年代初年的特定历史背景。布雷顿森林体系最初架构崩解后,西方主要工业国对创新宏观经济政策协调方式的需要和努力,构成后续变化的历史起点。

   1971年8月15日美国总统尼克松发表关闭黄金窗口的著名演讲,标志战后建立的以“双挂钩”(美元挂黄金,其它国家货币挂美元)为特征的布雷顿森林国际货币体系终结。国际金融市场和主要工业国宏观经济面临更加动荡形势,如何应对布雷顿森林体系崩溃带来的影响,有效协调主要工业国汇率与开放宏观经济政策,成为西方世界面临的现实而紧迫问题。

   针对这一需要,1973年3月美国财政部长舒尔茨邀请英国、法国、德国财政部长在白宫图书馆举行非正式会议,讨论美元汇率等宏观经济政策议题,形成所谓“图书馆集团(the Liberary Group)”,又称“四国集团(G4)”。未被邀请的日本有意加入,同年9月日本大藏相利用在肯尼亚一个外交场合机会,邀请四国财政部长在日本大使馆会面曲诉衷肠,得到四国同僚首肯使G4扩容为G5。

   1973年这次非正式与私密性的G4财长会议成为后来G7峰会的滥觞。随着石油危机爆发与西方国家宏观经济困难加剧,货币金融与宏观经济政策协调必要性进一步提升。曾参加G4财长会议的法国财长德斯坦1974年荣登法国总统,不久在一次接受美国媒体访谈时提出举办五国首脑峰会设想。在峰会筹备过程中意大利一再要求参加,最终获得允准使G5峰会扩容为G6峰会。

   1975年11月15日至17日六国集团在法国巴黎郊外的郎布依埃城堡举行第一次经济首脑会议。虽然六国领导人当时认为这不应成为一个稳定的“体制性(institutionlized)”安排,然而出乎预料的是第一次峰会后不到半年美国就建议再次举办峰会,结果1976年六国集团在北美波多黎各再次举行峰会。作为对法国容许意大利参加峰会的某种平衡,美国邀请加拿大参加,形成后来七国集团(G7)相对稳定的架构。

   此后20余年G7成为西方以至全球货币金融与宏观政策的重要协调机制,诸如广场协议、卢浮宫协议、日美贸易摩擦、救助墨西哥危机与东南亚危机等重大经济事件,G7峰会都不同程度发挥顶层协调与引导。1997年克林顿总统邀请俄罗斯总统叶利钦参加政治对话部分,G7峰会在形式上扩容为G8,然而本质上仍是G7主导。随着克里米亚“脱乌入俄”演变态势明朗化,2014年3月G7集团领导人决定暂停俄罗斯G8成员国地位。

   推动G7向G20转变关键事件是1997年底东亚金融危机。危机全球性影响及救助过程,不仅使世人认识到新兴经济体对全球经济稳定增长重要性,也凸显国际货币金融治理体系明显局限。G7峰会协商决定邀请相关国家举行财政部长与央行行长会议,1999年12月16日G20财政部长和央行行长在柏林举行创始会议,这个非正式对话新机制旨在推动发达国家与新兴市场国家交流协调经济政策与改革国际金融体制,寻求合作推进世界经济稳定持续增长。

   此后G20财长会议成为常态性机制并取得明显成效。例如2000年10月在加拿大蒙特利尔举行20国财长会议,讨论了经济全球化以及如何防范应对具有全球性影响的金融危机问题并达成“蒙特利尔共识”。共识主要内容包括:共同推动经济和贸易全球化,使其惠及广大发展中国家;改革国际货币基金组织等机构,增加其透明度;继续朝建立统一的国际金融标准和规则方向努力,以增强联合抵抗金融危机能力;对重债国进行援助,并协助其进入全球经济体系等等。

   新世纪初年中国等新兴国家经济快速增长进一步改变世界经济格局,客观需要把G20对话从部长级别提升到领导人层面。2003年6月G8东道国法国邀请中国、印度和巴西等国参加南北领导人非正式对话会,2005年7月G8+5峰会在苏格兰举行,随后几年举行过类似对话会。与此同时,G7内部出现创建G20领导人正式对话机制的呼声。然而历史表明,全球治理结构重大调整变革仅有现实需要还不够,还要有重大历史事件推动,美国金融危机爆发为G20峰会出现提供历史契机。

  

   二、危机催生G20峰会

   2007年初美国房地产次贷市场风险开始显现,经过一年多持续发酵演变为上世纪大萧条以来的最严重金融危机。2008年9月,“两房”被接管,美林被并购,雷曼兄弟破产,AIG告急,一系列巨大冲击接踵而至,标志美国金融危机全面爆发,造成全球货币金融市场剧烈动荡,给世界经济带来严重冲击与危险。如何合作应对危机渡过难关,成为当时国际社会面临的现实而紧迫的问题。

   事实表明,这次面对危机冲击国际社会第一次采取了广泛合作应对政策。不仅包含联合救市措施,也体现为加强国际金融监管、改革国际金融治理架构等更深层次努力。G20峰会这个更高级别国际经济合作平台创建,是危机催生国际治理架构改革的突破性成果,又为指导推动后危机时代全球治理结构改革完善提供重要机制性条件。举办G20峰会构想酝酿、讨论与决策,大体发生在2008年9月下旬到10月中旬一个月前后较短时间,具体进展可从几个时间节点粗略观察。

   一是9月下旬联合国大会释放变革呼声。美国金融危机全面爆发恰逢联合国于9月23-25日举行第63届大会,大会发言呼吁改变治理结构和举行领导人峰会应对危机。联合国秘书长潘基文指出“全球问题需要全球应对”,“对集体行动的呼唤,对全球领导力的呼唤,现在正当其时”。法国总统萨科齐指出危机是上世纪30年代大萧条以来最糟糕金融混乱,呼吁11月举办领导人峰会决定应对方针并加强国际金融市场监管,得到很多国家领导人响应。

   二是10月10日澳大利亚总理陆克文向美国总统布什电话建言举行G20峰会。据澳大利亚媒体报道,陆克文总理从9月下旬开始就在不同国际场合说和召开一次比G8更具有代表性会议来应对金融危机,他与布什总统电话时强调美欧主导的G8治理架构已不适应当今时代要求,力主以应对危机为契机把中国等新兴大国纳入全球经济合作协调的制度化体系,因而需要召开G20领导人峰会。他还从政治紧迫性与经济常识角度敦促尽快举行峰会。

   三是10月15日G8领导人就举办一次具有更广泛代表性的峰会形成初步共识。G8峰会有关全球经济声明对G7财政部长和央行行长早先制定的应对危机行动计划表示欢迎和支持,强调开放市场经济与完善市场监管理念,重申继续推进贸易投资自由化。声明指出必须采取措施改革全球金融监管与修补制度漏洞,为此要寻求发达国家与发展中国家更为紧密合作。声明期待关键国家领导人在最近将来适当时间聚会,制订应对21世纪挑战的改革议程。

   四是10月18日法国萨科齐总统与欧盟执委会巴罗佐主席到访戴维营会见布什总统,确定召开国际金融峰会。布什总统提到G8领导人稍早就应对金融危机举办国际会议达成共识,表示期待在不久将来主持这次代表发达国家与发展中国家的领导人峰会。萨科齐总统支持峰会设想并提出具体建议,他认为参与国应包括G8+5对话会成员国与其他一些国家,峰会可在11月底之前举行,希望以联合国作为峰会举办地点。巴罗佐主席代表欧洲表态支持尽快举行国际峰会。

   五是10月21日布什总统与胡锦涛主席通电话邀请中国参加G20峰会。据公开报道信息,中美两国领导人在2008年9月22日和10月21日两次通电话。第二次通话主要内容应是向中国通报举办G20峰会计划并邀请中国参加。两国领导人就“国际金融峰会、加强国际合作、应对国际金融危机交换看法”。胡锦涛主席表示:“中国政府为应对这场金融危机采取了一系列重大举措??。中国政府将继续以对中国人民和各国人民负责的态度,同国际社会密切合作,共同维护世界经济金融稳定。”

   最后是10月22日美国白宫新闻发言人宣布将于11月15日在华盛顿召开二十国集团国际金融峰会。领导人将评估应对金融危机进展,分析危机产生根源,为防范危机重演寻求在世界金融部门推进监管与制度改革的共识,讨论危机对新兴经济体与发展中国家的影响。新闻发言人发言人提到,筹办这类国际峰会通常需要一年以上,而但是距开会日期仅剩下23天,时间非常紧迫。

  

   三、G20峰会简史

   自2008年11月15日首次G20峰会举办以来,过去近八年来共有九个国家举办了十次峰会。2009和2010年分别举办两次峰会,2011年以来每年举办一次峰会。中国作为第十个G20峰会举办国,即将在杭州举办十一次G20峰会。

   第一次峰会名称是“二十国集团金融市场与世界经济华盛顿峰会”。峰会宣言在分析危机根源基础上,就“已经和将要采取的行动”、“金融市场改革的普遍原则”、“部长和专家的任务”、“致力于开放的全球经济”等议题达成四方面共识。各国承诺“继续积极努力,进一步采取一切必要的措施,以稳定金融体系”。宣言还通过“关于落实改革原则的行动计划”。

   首次峰会决定在2009年4月30日之前再次举行会议,审议已经确定的有关原则和决定的落实情况。2009年4月2日G20领导人在伦敦举行第二次峰会,评估已经实施的应对危机政策效果,讨论加快全球经济复苏、加强国际金融监管、改革国际货币组织与世界银行等国际金融机构等方面议题。

   在四万亿大规模刺激政策作用下,中国宏观经济某些重要先行指标在2009年2季度已出现明显复苏走势并推动总需求逐步展开V型反弹,同年下半年美国经济也走出危机冲击的“急救室”,全球经济较快进入复苏增长轨道。针对经济演变形势,2009年匹兹堡峰会提出G20“强劲、可持续、平衡”增长目标,显示峰会主题发生显著调整。

   2010年首尔峰会突出特点是强调了发展议程,并就IMF份额调整与较大幅度提升中国与新兴国家份额达成共识。2011年以后峰会改变此前每年两次做法,改为每年举办一次峰会。2011年法国担任G20峰会主席国期间,高度重视推动国际货币体系改革议题并取得进展,然而由于举行戛纳峰会前后欧债危机形势恶化,领导人注意力一定程度转移到如何应对欧债危机稳定全球经济议题上,有关国际货币体系设计改革讨论受到影响因而未能充分实现预期目标。

   此后2012年墨西哥洛斯卡沃斯峰会、2013年俄罗斯圣彼得堡峰会、2014年澳大利亚布里斯班峰会以及去年土耳其安塔利亚峰会,在宏观政策协调、促进经济和贸易增长、国际金融改革与长期发展领域继续推进合作,同时在促进就业、鼓励基础设施投资、稳定大宗商品市场、粮食安全、反腐败和应对全球气候变化挑战等方面开拓新合作领域,探索G20从危机应对向长效治理机制转化路径。

G20峰会不设秘书处与专门执行机构,运作方式特点是以领导人峰会为引领,以协调人与财金部门“双轨机制”为主渠道,以部长级会议与专题工作组为支持,以IMF、OECD等国际组织为辅助。目前G20框架内共有八个专题工作组,最早是在2009年由美国倡导建立并担任主席国的增长框架工作组,次年韩国创建了第二个发展工作组,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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