返回上一页 文章阅读 登录

黄学贤:行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题

更新时间:2016-08-03 14:04:46
作者: 黄学贤  
立案依然要严格遵守《行政诉讼法》对于管辖与起诉条件的相关规定。立案登记制对符合条件的案件,实行从“诉”到“案”无缝衔接,不留模糊空间,不定“土政策”,也不设定法外自由裁量权限,从而使“立案难”在诉讼程序上失去生存空间。因此,应当趁新《行政诉讼法》实施之际,加大宣传力度,使人们认识到,行政诉讼从“立案审查制”到“立案登记制”确实是一个重大转变,这种立案程序由职权模式向诉权保障模式的重大转变,对保障当事人的诉权具有不可低估的显著作用。但是,这并不意味着就否定了法院对起诉的审查功能,也不能理解为降低了法院可审理案件的条件,更不能认为是将法院的立案工作简单地变为单一的登记程序,而是要求法院立案程序中更好地实现当事人的诉权与司法机关的职权以及诉案与可审案之间的平衡。总之,要充分认识到,当事人的“诉”并不是纠纷走向案件的自然转换器,有立案程序就必然有审查环节。

   2.认为立案登记制完全破解了现行行政诉讼立案难的所有问题。行政诉讼中的立案登记制在破解行政诉讼难方面确实具有不可替代的功能。这从新《行政诉讼法》实施以来的实践已经得到了证明。但是,不能因此就将行政诉讼难题的破解都归结于立案登记制,立案登记制实有难以承受之重。事实上,行政诉讼受案数量的增加都不完全是立案登记制的结果。因为新法本身就扩大了受案范围。例如,原来尚有争议的行政协议等,已经明确列入受案范围。然而一段时间以来,出现了神化立案登记制的现象,认为立案登记制完全破解了现行行政诉讼立案难的所有问题。类似的报道和声音不断现诸报端,大有一制破万难之势。事实上,立案登记制只是在解决行政诉讼立案难问题上迈出了可喜的一步,它并没有也不可能解决行政诉讼的所有难题。相反,它还有可能增加行政诉讼审理难、执行难的原有问题。因此,虽然立案登记制确实使得原来立不了的案件能够较为顺利地得到立案。但是,在整个行政诉讼的内外制度尚未成熟的情况下,无疑会进一步加大审理和执行的难度。所以,误解甚至神化立案登记制度的功能,不仅不能解决行政诉讼的难题,相反还会阻碍行政诉讼制度的进一步完善。

   3.认为立案登记制增加了滥诉的可能性。行政诉讼立案登记制改革极大地提高了立案效率,方便了行政相对人诉讼,有效保障了当事人的诉权。这是施行立案登记制的目的所在。但是,是否意味着立案登记制在保障公民诉讼权利的同时,也为部分当事人滥用诉讼权利开启了“方便之门”呢?目前无论学界还是实务部门都有如此担忧。此前,就有人担心立案登记制会导致滥诉,因而认为立案登记制在我国并不可行。有学者就曾经认为:“公民具有良好的法律素养,便能够依法正当地行使诉权,减少和避免滥诉,即便出现起诉差错,在法官释明下,亦会自觉消除。相反,如果法治观念薄弱,就易滥用诉权,即便法官善意劝阻,有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上,实行登记立案,滥诉、恶诉将大量系属于法院,无理缠诉、缠访将重归司法程序。”{4}其实,认为立案登记制增加了行政诉讼滥诉可能性的观点是对立案登记制的又一误解。立案登记制的目的在于重申应当依法立案,防止因立案前过度审查而造成“该立不立”“不立不裁”。立案登记制并不意味着随意放松法定起诉条件,更不意味着当事人可以滥用诉权而获得法外利益。如前所述,行政诉讼立案登记制取代原有的立案审查制,并不意味着法院对当事人的起诉就不进行审查,而在于审查的限度和强度从原来的实质审查转变为现有的形式审查,当事人仍需要证明符合起诉法定的条件。对于不符合起诉条件的,即使法院登记收案,经审查不符合立案条件的,法院仍然可以裁定不予受理。退一步讲,即使立案了,如果不符合起诉条件,法院也会作出驳回起诉的裁定。新《行政诉讼法》以及最高人民法院的《规定》均没有降低法院的立案条件。因此,立案登记制本身并没有增加当事人滥诉的可能,更没有为当事人的滥诉提供方便。当然,这也更加需要我们把握好审查的标准,防止立案审查中的矫枉过正而走向另一个极端。

  

   (二)处理好六对关系

   从十八届四中全会的《决定》到中央改革领导小组的《意见》,再到最高院的《规定》,对立案登记制也只是宏观性、概要性的方向指引。新《行政诉讼法》虽然对立案登记制的规定比较具体,但也还需要结合不同类型的行政诉讼案件予以进一步细化,以提升立案登记规则的针对性和可操作性。要正确理解并有效实施《行政诉讼法》中的立案登记制,应当首先明确并处理好以下几对关系:

   1.接受诉状与登记立案之间的关系。《行政诉讼法》第51条规定,“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。”接收诉状与登记立案之间的关系,实际上也就是形式登记与正式受理之间的关系。在这个问题上,要注意既不能把接受诉状简单地认为就是登记立案,也不能复杂地将只有符合条件的起诉才接受诉状并登记立案。正确的做法应当是,当事人起诉,法院接受诉状并登记,法院依法进行审查,对符合起诉条件的予以受理。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到诉状日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。对不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。按照这样的程序正确理解并处理接受诉状和登记立案之间的关系,就可以使得法院没有时间和空间对起诉进行实质审查,也没有时间对立案进行不当干预,从而法院也就没有了寻找不予登记立案理由的时间及空间。这里特别应当注意的是,对不符合条件的行政诉状也应当进行登记。其理由是,其一,当事人不符合形式要件的起诉,仍然是其行使诉权的形式表现,法院并不能因此而否认当事人形式诉权的实质。其二,只有进行了登记,才能为法院在当事人拒绝补正或补正后仍不符合形式要件的情形下,作出驳回的法律文书提供应有的材料基础。当然,这样做也能更好地避免个别法院以当事人诉状不符合形式要件为理由,行不予登记立案之实。《行政诉讼法》第52条规定,“人民法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”如此,原来的那种不立不裁就能在很大程度上得到有效控制。

   2.诉案与可审案之间的关系。诉案与可审案之间的关系,也即可诉案与可审案之间的关系。长期以来,社会反映强烈的行政诉讼“立案难”问题,其主要指向并不是法院不予受理或驳回起诉等情形,而是当事人的起诉无论是否符合法律的立案规定,均无法进入司法程序,更不用说法定程序的司法回应了。这也就是我们通常所说的“不立不裁”。立案登记制就是要将当事人所有的诉求均纳入司法领域,给予其充分的程序保障。当然,这就要求我们必须处理好诉案与可审案之间的关系,或者说可诉案与可审案之间的关系。正如有学者所指出的,“诉讼案件的处理程序首先是诉是否成立的审查程序,判断依据为起诉要件;其次是诉是否适法的审查程序,判断依据为诉讼要件;最后是诉有无理由的实体审查程序,判断依据是实体法规定的当事人主张的实体请求权要件。”{5}登记立案制下的立案审查实际上由两个步骤构成,一是登记前登记要件的审查,审查诉状是否符合登记要求,即诉案审查;二是登记后审理要件的审查,审查登记所立之案是否为真正的可审案件,即可审案的审查。这样既可以有效防止“不立不裁”,也可以有效避免简单的“有诉必理”。真正做到立“应立之案”,理“应理之诉”。在实行立案登记制的国家或地区的立法中,大多存在立案审查的相关规定。比如在美国的初等法院中,一些案件在受理前,要送到书记官办公室进行严格的审查,如有必要,则召开立案听证会,审查诉讼的理由是否合理,然后决定是否受理。我国台湾地区《办理民事诉讼事件应行注意事项》中规定,第一审法院于定言词辩论期日前,应先依起诉状调查原告之诉是否合法。日本《民事诉讼法》第137条也规定了法院的诉状审查权。{6}

   3.立案登记制与纠纷解决机制多元化之间的关系。行政诉讼实行登记立案制简化了诉讼程序,更加有效保障了行政相对人的诉权,这是毋庸置疑的。但是,不能就此认为立案登记制的目的就是把所有行政纠纷的解决都引向法院,使得多元化解决纠纷的渠道变成了单一渠道。其实,登记立案制并不排斥行政纠纷的其他解决途径,比如行政复议。甚至即使立案了,也不排斥合法的调解结案以及撤诉结案等方式。用诉讼程序解决纠纷,对当事人来说只是其中的一项选择,并不是必然选择。实践中,民众也并非将诉讼作为解决纠纷的首选途径。据对北京市1739名人员的调查,其中69%的被访者从未打过官司。在解决纠纷首选方式的排序中,77.7%的答案首选非诉讼途径解决纠纷,其中,66.3%的答案首选采用人民调解的方式解决纠纷。只有22.1%的答案首选诉讼解决纠纷。可见,公众并不热衷于通过诉讼解决纠纷。{1}行政诉讼登记立案制只是给选择诉讼途径的当事人在立案阶段提供更加便利的司法途径,切实保障当事人依法、便利地行使诉权,提高诉讼救济的实效性,而不能将登记立案制理解为鼓励行政相对人在遇到行政纠纷时不加选择地诉诸司法。在强调通过立案登记制强化行政相对人诉权保障力度的同时,还应当培育行政相对人的理性诉讼观。一方面促使其根据纠纷的不同类型以及纠纷解决的效益等因素,选择最为合适的行政纠纷解决途径,另一方面也可以使得国家司法资源的效用最大化。

   4.保护诉权与防止滥诉之间的关系。如上所述,行政诉讼登记立案制并不必然导致滥诉,但是保护相对人诉权与防止滥诉,仍然是我们要正确对待并妥善处理的一对关系。[1]立案登记制的有效运行不能仅依赖对法院有案不立、人为控制立案等相关行为的规范,还需要对当事人恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉权等行为进行有效防范和制裁。十八届四中全会《决定》作出总的部署后,中央改革领导小组的《意见》和最高法院的《规定》都强调了这一问题,并在相当程度上细化了登记立案的实体构成性规则和程序实施性细则,初步构建了条件控制与过程控制相配合、审判权监督与诉权制约相兼顾、对虚假诉讼和滥用诉权的预防与惩罚相结合的登记立案制度体系,以期实现审判权与诉权、依法登记立案与规制滥诉行为之间的关系平衡。明确规定了对滥用诉权行为的制裁措施,以便防范和规制虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥诉行为,进而有助于平衡诉权保障与有效利用司法资源之间的关系。

5.行政案件增多与行政审判人员偏少之间的关系。自2015年5月1日行政诉讼实行立案登记制改革实施以来,行政案件大幅度上升。众多涉及土地征收、房屋拆迁等引发的群体性纠纷大量进入法院,立案登记制使得行政诉讼立案数量倍增,审判难度加大,这是一个不容回避的现实。而法官员额制改革以及法官辞职潮,使得本来就面临“案多人少”困难的法院压力进一步加大。据最高法提供的数据显示,2015年5月份各地增幅最大的立案数量为行政案件,全国法院同比增幅达到221%。其中天津法院同比增长752.40%,山西法院同比增长480.85%,上海法院同比增长475.86%。{7}全国法院都不同程度地出现了有限的司法资源难以有效满足人民群众日益增长的行政诉讼需求的现象。虽然最高法院法官甘雯认为,“员额制看上去是让法官数量减少了,而立案登记制则让案件数量大幅增加。”“实际上,立案登记制就是要倒逼审判机制改革,提升审判效率。而法官员额制的目的,就是要提升法官队伍的专业化水平,提高司法效率,从而解决案多人少的问题。”{7}但这是一个理想的目标。理想目标并不能立即改变当下案多人少的现实。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/100884.html
收藏