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林泉忠:南海仲裁与脆弱的两岸关系

更新时间:2016-07-27 14:30:12
作者: 林泉忠 (进入专栏)  

   举世瞩目的南海仲裁案结果于7月12日出炉,被视为“全面败诉”的中国政府不仅发出早已写好的“不接受、不承认、不执行”的声明,更动用所有媒体,进行举国口径一致的口诛笔伐,怒斥裁决内容是“一张废纸”。究竟海牙常设仲裁法院的裁决,对中国未来在南海的经营产生多大的制约、对中国外交战略的推进带来多大挑战、中国此次的应对方式,对成为引领世界的责任大国造成多大的伤害,是在飙怒之余需要冷静思考的课题。此一部分,因篇幅之限,恕另文再叙。

      

   另一方面,南海仲裁案的裁决结果,还点燃了中国民间的新一波民族主义狂潮,针对“美日菲越”的排外情绪一发不可收拾。有趣的是,因蔡英文新政府不承认“九二共识”而才扬言对台“地动山摇”的北京,这次却“放过了台湾”。显然,原因是蔡英文政府在此次对南海仲裁结果的回应,让北京“大致满意”。只不过究竟是蔡有意讨好大陆,还是自己的既定主张,恰巧与大陆的态度方向部分吻合所致?此次民进党政府与北京在南海议题上难得的“唱双簧”,又是否能成为双方关系真正破冰的契机?

                            

   蔡英文对南海裁决的态度

      

   如何应对南海仲裁案,其实成了考验蔡英文政府上台后处理对外关系智慧的第一道难题。

    

   蔡英文深知处理南海议题必须考量四方面的因素,除了关乎台湾自己的切身利益,也涉及与美国、中国大陆、东南亚国家关系的维持。换言之,蔡政府这份回应南海仲裁判决的声明,关键就在台湾如何在坚守自己立场的同时,尽量不损及与其他三方的关系。这对向来在外交场域深受北京制约的台湾而言,自然是要步步为营,不得有任何闪失。对此,在7月12日仲裁结果出炉前,位于总统府内的国家安全会议(简称“国安会”)连日来密集地召集南海专家商议,并在裁决出炉前,拟定好几个沙盘推演的应对方案。当海牙常设仲裁庭于台北时间当天下午五时公布仲裁结果后,总统府就迅速地根据结果内容,连夜发表声明,主要内容可归纳为两点:

  

      一、中华民国对南海诸岛及其相关海域享有国际法及海洋法上之权利。

      二、相关仲裁判断,尤其对太平岛的认定,已经严重损及我南海诸岛及其相关海域之权利……,我们绝不接受,也主张此仲裁判断对中华民国不具法律拘束力。

      

   在此之前,北京其实也在关心台湾方面如何表态。因此,当听到台北发出措辞不轻的立场声明是“绝不接受”及“此仲裁判断不具法律拘束力”时,顿时松了一口气,因而欣然验收了。

    

   其实,与北京相异的是,在裁决出炉前,台北所预先拟定的方案中,并非早已定调“绝不接受”,因为裁决公布前总统府也无法断定结果是否对台湾全然不利。然而,之所以最终出现“绝不接受”的表述,完全是拜让所有人大跌眼镜、始料未及的“太平岛非岛”的结果所赐。

    

   台北对裁决的表态,其实是分三步骤进行。总统府发表声明只是第一步,随后蔡英文即决定让预定前往南海执行巡弋任务的海军康定级舰提前出海,并于翌日以总统及三军统帅的身份登舰对官兵发表精神讲话,以彰显台湾新政府维护南海主权的立场。接下来的第三步,则是七月十四日由行政院长林全在院会中亲自说明政府对裁决的态度,主轴是批评仲裁案“三个不恰当”,并提出“四个主张”。

    

   所谓的“三个不恰当”,包括一、仲裁庭使用“中国台湾当局”(Taiwan Authority of China)的称呼不当,有贬抑中华民国作为主权国家的地位;二、仲裁庭扩权,将非仲裁标的之太平岛法律地位认定为“岩礁”,严重损及我方权利;三、审理过程中,没有邀请台湾参与仲裁程序,也没有徵询台湾方面的意见。

    

   至于林所提出的“四个主张”,重点在于第三点及第四点:“台湾是任何南海多边和平争端解决机制不可或缺的一员,应被纳入多边争端解决机制”、“我国希望能迅速与相关各方展开多边对话,就南海环境保护、科学研究、打击海上犯罪、人道援助以及灾害救援等非传统安全议题,建立协调及合作机制”。

                            

   台湾不提南海U形线的缘由

    

   诚然,如果说12日当晚总统府的声明凸显了与北京相近的立场,则林全的说明则是有意表白了台湾与中国大陆主张的相异之处,从四个主张的要点看来,甚至还可以理解为是对中国大陆的喊话:要求北京不应再将六十多年来默默守护着南沙最大天然岛屿—太平岛的台湾,排除在中国与东盟等就南海议题的对话机制之外。

    

   显然,蔡英文深知美日两国忧虑台湾在南海立场上是否会倒向北京,因此刻意分别在前后两个声明中,整体地兼顾其它三方的观感,这或许就是“蔡氏平衡术”的体现。尽管美日也明白台湾有自己的立场,而且也理解当太平岛变为礁岩时,台湾朝野的不悦,不过还是强烈希望台湾的立场与北京有所区隔。

      

   其实,蔡英文政府在南海的主张上,与大陆最大的相异之处,并没有出现在两份政府声明的表述中。蔡所省略的恰恰是北京最在意的:U形线(北京称“九段线”;台北则称“十一段线”)。U形线起源于二战结束后,当时还在大陆的中华民国政府于一九四七年所公布的“南海诸岛位置图”。中共建政后,周恩来基于与越南的关系,于1953年主动将“十一段线”去掉与越南相近的北部湾、东京湾两段,因此成为现在俗称的“九段线”。此后北京声称,“九段线”内的东沙、西沙、中沙、南沙等群岛为其固有领土。

    

   随着近年来南海局势日趋诡谲,已部署介入南海的美国,早在马英九主政时期,就已要求台北就“十一段线”作出澄清,焦点是此线究竟是否为国界线,抑或是海岛归属线,还是其他可能具其他属性的界线?华盛顿此擧被视为向台湾施压。马英九政府虽然对捍卫南海主权不遗馀力,马本人也向来不反对将东海与南海涉及主权的岛屿争议诉诸国际法庭,然而马政府却也还是拒绝就“十一段线”作出说明。

      

   就现实因素而言,七十年前,内政部是根据什么而划出“南海诸岛位置图”,收藏于台湾各档案馆中庞大的南海史料并无相关的文字说明。尽管当初绘製此图的重要背景是因为抗战胜利,中华民国筹划接收日本撤退后的“新南群岛”。只不过“南海诸岛位置图”其实并非中国的第一张南海地图,包括南沙群岛在内的官方地图,最早是1935年《水陆地图审查委员会会刊》第二期刊出的“中国南海各岛屿图”,该图也被认定为中国官方首次将最南端的曾母暗沙纳入版图。值得一提的是,该图使用的是实线,并非后来“南海诸岛位置图”中断续的十一段虚线。

      

   由于“南海诸岛位置图”中的U形“十一段线”并无清晰列出经纬度,倘若以后来世界通用的国际法,来主张U形线内所有岛礁的主权已属不易,更遑论线内所有的海域权利。因此,尽管也存在来自美国的压力,与受到仲裁庭裁决结果的影响,此因素才是蔡英文政府在中国大陆对“九段线”的主张被此次仲裁庭否决后,定调不提U形线的主要背景。

                        

   南海裁决 两岸关系改善的契机?

      

   尽管蔡英文新政府在仲裁庭判决后的“较好表现”得到北京某种程度的接受乃至赞赏,然而并不意味着民进党的南海政策从此就让北京“安心”。

      

   与在钓鱼台列屿问题上只有主张而没有实效管辖相异的是,台湾至今仍稳固且有效管辖着太平岛(还包括中洲礁)。正因为拥有此南沙最大的天然岛屿,台湾未来如何经营该岛、如何在中国与美国漫长的南海拉锯战中,及与东南亚国家发展友好关系的进程中,扮演举足轻重的“弱势关键”角色,着实有许多可以操作的空间。譬如,倘若未来美国有一天要求使用太平岛,台湾是否允许,在什么条件与范围内允许,可以裁量的幅度并不小。而台北的战略中,还包括以“不完全倒向美国”,来换取北京在台北参与南海相关的国际对话机制的既定政策中让步。

      

   诚然,基于北京对存在于台北的“中华民国”一概不予承认的基本立场,在涉及“主权”的南海问题上,要中南海允诺台北出现在中国与东协(东盟)的南海对话场合中,并不容易。不过,继续排除台湾在外的得与失,却也是北京需要慎重考量的。

      

   就在不急于对付蔡英文的北京为应对南海裁决的影响而疲于奔命之际,中国民族主义怒火的一角却也“意外地”烧到了台湾。台湾演员戴立忍因过去曾支持“太阳花学运”、香港“争普选”等社会活动,遭大陆电影《没有别的爱》剧组换角,他事后发表道歉声明,并被迫澄清“自己从来不是台独份子”。此一事件又使本来可以因南海仲裁案而暂且喘息的两岸关系,再度出现龃龉。由于台湾社会对今年一月台湾总统大选前夕发生的“周子瑜事件”记忆犹新,因此对“戴立忍事件”,背后中国网民凭藉中国大陆强大的经济力量对台湾人民的认同进行“霸凌”的举措不以为然。台湾社运人士王奕凯因此在facebook发起“第一届向中国道歉大赛”,以幽默嘲讽方式回应大陆的民族主义狂潮,连日来已有数万人参与。

      

   南海仲裁案原因复杂,然而不可否认的是,其缘起的背景之一是“崛起”的中国逐渐远离邓小平“韬光养晦”的外交方针,开始“展现肌肉”所致。“戴立忍事件”意外地将两岸在南海问题上一时的“联手”而带来的喘息气氛打回原型,彰显了“中国崛起”下两岸关系的脆弱。

  

   (作者:林泉忠,原题:〈南海仲裁与脆弱的两岸关系〉,《明报月刊》,2016年8月号。作者博客/微博/FB:林泉忠)

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