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方劲:中国农村扶贫工作“内卷化”困境及其治理

更新时间:2016-07-24 13:53:03
作者: 方劲  
而“没有发展的增长”与“有发展的增长”之间的区别对于了解中国农村贫困和不发达的持续具有重要意义[16]。不过,黄宗智特别强调他对“内卷化”的理解并不同于格尔茨。杜赞奇关于中国华北农村政治的相关研究进一步拓展了“内卷化”概念,他借用格尔茨的“农业内卷化”概念,指出 1900—1942 年华北农村的国家政权建设出现了“国家政权内卷化”现象。值得一提的是,杜赞奇毫不讳言对于格尔茨概念的借用,指出这是在“实在找不出一个更为合适的概念来描述这一过程”[17]时借用并抽象地使用了“内卷化”概念。当然,这种借用被证明是十分成功的,得到了学术界的广泛认同。

   应当说,“内卷化”目前是个尚存大量争论的概念,学术界围绕它的内涵界定以及学理上的存在必要性等问题进行了诸多讨论,至今并无定论。不过,从大量运用此概念进行现实议题分析的文献来看,学者们还是普遍认同“内卷化”概念具有很强的“工具性分析价值”[18],能够为相关现实问题的解决扩展理论视野和实践空间。本文借用“内卷化”概念分析当前农村扶贫工作遭遇的总体性困局,认为内卷化是中国农村扶贫工作总体性特征的重要逆向表现。需要说明的是,本文的“内卷化”概念也是杜赞奇意义上的“抽象式借用”,即在遵循该概念原初涵义的基础上,针对研究的特定问题,在分析的内容上进行相应调整。就像杜赞奇的政治模式研究对于格尔茨的农业模式研究那样,不是完全对照搬用,而是进行理论概念使用的跨域迁移。[19]本文认为,“内卷化”概念是对中国农村扶贫工作发展状况的理解和概括过程中能够找到的比较合适的概念,是立足于能够清楚阐释当前农村扶贫工作总体性困局的复杂内容的较好选择。

   所谓中国农村扶贫工作的“内卷化”,系指在国家扶贫资源不断增加的情况下,农村扶贫工作的整个内部系统变得更加精细化和复杂化,但却难以完全实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标,反而陷入到难有实质性发展的刚性结构之中。扶贫工作内卷化与黄宗智、杜赞奇等人对内卷化概念的使用在本质上是一致的,即强调在某种模式下, 虽然资源投入的总量不断增加, 但效率没有提高,效果亦不显著,这是一种“没有发展的增长”。对于扶贫工作内卷化而言,“发展”意指农村扶贫工作的总体目标,“增长”则强调实现减贫的工具手段和内部结构。从性质上讲,农村扶贫工作虽然使贫困人口逐年减少,贫困状况有所改善,但并没有使传统的救济式扶贫的性质发生实质性改变,尚未真正实现开发式扶贫所预期的从解决温饱为主要任务的阶段向巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力以及缩小发展差距的新阶段的根本性转变。农村扶贫工作“内卷化”呈现出扶贫投资边际效应递减、扶贫治理体系架空悬浮、贫困农村内部分化加剧、扶贫效果难以长期保持以及贫困地区生态承载压力巨大等特征的综合矛盾现象。

   (一)扶贫投资边际效应递减

   近年来, 中央和地方扶贫开发投入的资金力度逐渐增强, 农村贫困人口的总体规模呈现下降的基本趋势,但减贫速度已经明显放缓。开发式扶贫“对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零”[20],政策收益正在受到人们的质疑。2012 年中央财政综合扶贫投入约 2996 亿元,比 2011 年增长 31.9%,其中专项扶贫资金为 332 亿元,增幅也达到了 23%。同时地方政府 28 个省区市本级财政专项扶贫资金 147.8 亿元,比 2011 年增长 45%。但扶贫资金大幅度的增加并没有起到迅速降低贫困人口的作用。有统计表明,中国农村贫困人口 1979 年至 1990 年平均每年减少 1375 万,1991 年至 2000 年平均每年减少 529.1 万,2001 年至 2005 年平均每年只减少 168.8 万。[21]根据国家 2011 年确定的人均日收入1 美元的贫困线标准,目前全国还有近 10% 的贫困人口,而如果根据世界银行人均日收入 2 美元的贫困线标准,则依然有 2 亿多人口生活在贫困线之下。[22]尤其值得注意的是,民族八省区贫困人口减少的速度更加缓慢,贫困发生率明显高于全国水平。据国家民委统计数据显示,2013 年,民族八省区贫困人口约占全国贫困人口的 31%,广西、贵州、云南三省的减贫任务非常繁重。可以看出,扶贫资金在减少人口数量、提高农民收入方面依然发挥着积极作用,但同时也应该注意到,这种资金投入是低效率的。一方面国家扶贫资金在持续投入,但贫困人口的脱贫难度及返贫困、农村扶贫进程中的贫富差距及“输血”强劲“造血”不足等问题却在日益加剧。[23]

   (二)扶贫治理体系架空悬浮

   税费改革以来,过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为主要依靠中央和上级政府的转移支付而生存,基层政府由过去的“要钱”转变为“跑钱”,治理模式从过去的汲取型变为同农民关系更加松散的“悬浮型”。[24]在国家大规模扶贫开发的背景下,贫困地区基层政府往往面临着更加尴尬的角色定位。一方面,基层政府想方设法获取财政转移支付的扶贫资金,因此,“跑扶贫项目”成为贫困地区基层政府的中心工作;另一方面,“跑来的项目”又是需要大量精力投入的社会工程,尤其是倡导脱离救济式扶贫模式的开发式扶贫项目,更加离不开基层政府的全心投入和系统运作。然而现实情况却是,基层政府更多的精力都投入在“跑项目”的过程中,真正投入到项目实施中的精力非常有限,从而严重影响项目实施的效果。同时需要警醒的是,随着财政转移支付的不断增加,大量的公共资源并没有真正到达扶贫对象的手中,而是被“结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源”[25],很多反贫困项目成为各级地方政府捞取政治资本的手段,致使贫困地区地方治理内卷化趋势愈演愈烈。

   (三)贫困农村内部分化加剧

   农村扶贫工作一项重要的任务是实现农村贫困人口脱贫致富,从而有效缓解农村内部的分化问题,并专门设计了相应的瞄准机制,以期能够将有限的资源最大可能地投放给真正有需要的贫困人群。为此,中国政府针对不同时期的扶贫工作特点,提出了“县域瞄准”、“村域瞄准”等多样化的瞄准机制,从而为扶贫资源精准入户创造制度上的有利条件。但是,无论是贫困县还是贫困村,都属于“区域范畴”,即使是瞄准到村,仍然难以实现扶贫资源准确到户,贫困村中的穷人获得发展性扶贫项目的可能性比较小。[26]从实践来看,整村推进战略下贫困村的农户平均收入增长确实高于非贫困村,但是,在贫困村内部,则很难区分富裕农户和贫困农户,并且容易获益的往往是相对富裕的农户和村组干部。有研究表明,“农村扶贫开发在缓解贫困的同时加剧了农村内部的收入不平等”[27],这必然在一定程度上消解扶贫工作的减贫效果。从更深层次来看,由于扶贫开发不能有效地设计出参与、合作以及协商的机制,从而在决策层面和资源配置层面都难以实现社会团结的目标,并且不少情况下还出现破坏、损害村庄内部团结的问题,导致因为扶贫资源分配的不合理与不公平而产生的矛盾与分裂。[28]

   (四)扶贫效果可持续性脆弱

   扶贫开发的最终目标是保证贫困地区具有长期持续发展的能力,从根本上摆脱贫困状态。因此,理想层面上看,扶贫工作不应只停留于经济指标的增长,还应该强调人口、资源、环境等综合要素协同并进的整体性发展和人的全面发展;但在实际的扶贫实践中,人们往往将解决短期温饱与长期脱贫混为一谈,要么采取传统的救济式扶贫策略,要么以牺牲环境和浪费资源为代价,以换取暂时性的眼前利益。这种短期化的扶贫行为,不仅不能实现稳定脱贫的目标,甚至连最基本的温饱问题也不能获得有效稳固,呈现出贫困农户依赖性强、返贫现象严重等新的复杂特征。据国家统计局的贫困监测数据显示,2001 年至 2009 年间,西部地区贫困人口的比例由 61% 增加到 66%,民族地区八省区的贫困人口比例由 34% 增加到 40.4%,云南、贵州、甘肃三省的贫困人口更是由 29% 猛增到 41%。这些数据表明,温饱线附近的人口保持良好经济状况的“可行能力”非常脆弱,任何风险和变故都有可能使其返回贫困状态,导致整个扶贫工作功亏一篑。

   (五)生态环境承载压力巨大

   农村扶贫工作在追求经济利益、尽早摆脱贫困的主导思想的支配下,往往很难协调处理资源利用与环境保持之间的关系,不可避免地导致资源浪费和生态破坏。应当说,当前我国贫困地区对资源的破坏性利用现象十分突出,产生的后果也非常严重。造成这种现象的原因是复杂的,归结起来主要有三方面:其一,扶贫项目的环境侵害性。许多扶贫项目本身并没有充分考虑到对于环境的负面影响,只注重对资源环境的无限制甚至掠夺式开发,攫取短期利益,忽视环境代价;其二,扶贫主体的环境侵害性。政府、企业以及农户等都是扶贫工作的重要主体,在扶贫过程中,政府常常只考虑如何能够增加财政收入,企业只考虑自身的经济收益,而农户也只考虑如何增加自己的收入所得,各主体对环境可持续的考虑并不充分;其三,生态环境本身的脆弱性。贫困地区之所以难以脱贫,生态环境脆弱和生存条件恶劣可能本身就是重要的制约因素,同时由于扶贫工作带来的环境压力,这就造成了环境侵害的恶性循环,一方面脱贫目标难以实现,另一方面生态环境承载力持续下降。

  

三、农村扶贫工作内卷化的生成机制

  

   农村扶贫工作内卷化的形成显然离不开扶贫工作的总体性特征这一宏大背景,但总体性特征如何具体引发内卷化的困境,则是需要进一步讨论的议题。 本文从五个方面分析农村扶贫工作内卷化的具体生成机制。

   (一)扶贫开发政策灵活性差

   扶贫战略的国家化和扶贫政策的阶段化决定了农村扶贫政策调整的灵活性方面存在缺陷。国家扶贫规划从长远来看有利于政策的权威性、一致性和稳定性,避免短期行为,产生长期效应;同时也便于调动不同部门、不同社会主体共同参与到扶贫工作中来。但不得不承认,这种“规划式发展”的方式尚带有明显的行政命令和计划经济的烙印,其创新过程难以跟上社会发展的历程。扶贫政策的强大惯性会衍生出扶贫制度体系滞后的弊端。这样一来,常常出现扶贫政策不能落地生根,无法适应多元化需求的尴尬局面。例如,2001 年国家确定的贫困县数量为 529 个,随着经济的发展和扶贫工作的深入,很多当初的国家级贫困县,已经成为全国实力雄厚的经济强县,早已摆脱了贫困的现实,但由于国家扶贫政策调整的滞后性,使得它们依然戴着贫困县的帽子,享受着中央财政数量可观的转移支付资金。总体上看,国家主导的扶贫政策的动态调整能力相对薄弱,这种特性使得扶贫资源合理、有效利用的程度降低,从而制约了扶贫工作的深入推进。

   (二)区域瞄准机制效率低下

扶贫开发以来,国家将扶贫目标从县域瞄准调整为县域瞄准与镇村瞄准相结合,呈现县、乡、村三级瞄准的格局,甚至尝试进行农户的精确瞄准,以使扶贫目标更有针对性,从而有效提升扶贫投入的效率。实践表明,扶贫的瞄准目标定位于县级范围在精准度上存在着严重的偏差,此时扶贫资金的使用效率对于贫困地区整体而言可能有效,但对于贫困人口来说并不是特别有效。虽然镇村瞄准能够覆盖更多的贫困人口,但是重点贫困村如何选择依然是困扰镇村瞄准的核心问题,即便中央和地方政府对贫困村的选择有着明确的程序与要求,但诸多人为因素和现实困境还是会影响到贫困村的选择。另外,由于镇村内部贫富差距的存在,镇村瞄准机制还是不能保证其所覆盖的全部是贫困人口。相反,由于基层权力结构的复杂性,扶贫资源要么被平均分配给所有人,要么可能更多地流向村庄中的富裕阶层,从而违背扶贫瞄准的初衷。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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