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欧阳君君:完善征地制度需改革征地权的纵向配置模式

更新时间:2016-07-21 21:53:44
作者: 欧阳君君  

   摘要:  我国土地征收程序虽不断完善,但政府的违法征地行为却未能得到有效约束。有必要从国家权力配置的层面来反思征地程序改革。我国的土地征收分为按项目征地与分批次征地。按项目征地的纵向权力配置以建设项目审批或核准权与“两审批”权为主导,分批次征地的纵向权力配置以土地利用年度计划的审批权和供地权为主导。现有的征地纵向权力配置与运作,对于土地征收程序具有十分重要的影响,是现行土地征收程序无法发挥实盾作用的重要原因。为此,有必要废除分批次征地模式,并对按项目征地的权力配置做适当调整。

   关键词:  纵向权力配置,土地征收程序,分批次征地,按项目征地

  

   根据宪法和法律规定,公共利益、征地程序与征地补偿,是土地征收制度的三大基本构成要素。在三要素中,征收程序最为重要,国家征地权的规范化也主要从征收程序着手。必须肯定,我国的征地程序制度建设已经取得了长足的进步。然而,土地征收程序的逐渐完善,却未能有效约束政府的违法征地行为,因征地纠纷引起的恶性冲突事件依旧时不时地见诸报端。这表明征地权滥用另有原因。长久以来,国家权力的配置对土地征收程序的影响为人们所忽视。笔者认为,要使征收程序真正发挥作用,必须考察国家权力配置对征地的影响。这是因为,一方面,我国的经济社会发展长期由政府所主导,在实行土地公有制的背景下,政府支配着土地这一重要资源;另一方面,在现行土地征收前置程序、审批程序和实施程序中,行政权力的运行都呈现出高度的封闭性和单一性特征,既没有给社会公众太多的参与空间,也极力排斥立法机关、司法机关的介入。土地征收程序的改革需要从国家权力的横向配置出发,重新划分立法、行政与司法机关的权限,但实践中,国家权力纵向配置对于土地征收程序的影响更加重大。为此,有必要考察征地权的纵向配置,为进一步规范土地征收程序提供参考。

  

一、我国土地征收中的纵向权力配置

  

   我国的土地为国家或集体所有,但是根据《土地管理法》第43条的规定,除少数例外情形外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。所以国家基本垄断了土地一级市场,集体土地要成为建设用地,必须先经过政府征收。同时,依据该法第44条规定,我国的土地征收程序可以分为两大类:一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址,实行按项目征地;二是按土地利用年度计划,实行分批次征地。审视土地征收程序,不能仅将“申请征收的地方政府报批”作为始发端、将“补偿安置争议协调”作为结束端,而应该根据权力的影响力,来决定是否将征地的前置程序与后续处置程序纳入其中,做到把研究“致力于整体行政活动过程中所出现的各种流动发展、互动结构,以发现真正问题之所在”。[1]下面,就看看这两类土地征收程序的具体运作情况。

  

   (一)按项目征地中的纵向权力配置

   根据我国法律、法规的规定,建设项目的审批或核准,是按项目征收必不可少的前置程序,它对正式的土地征收具有决定性影响。因为在这类征地模式中,农用地转建设用地很大程度上是项目建设的结果,对项目的依附性很强。可以说,一旦项目批了,征地则势在必行,可谓是“无项目,不征地”。并且,征地是为项目服务的,而项目不一定都是为公益服务。于是,落实项目既是征地主体的主要工作目标,也是下级政府具体实施征地的动力。为此,有必要把项目审批或核准程序纳入到按项目征收程序之中去考察。

   以资金来源不同,按项目征地中的“项目”可分为政府投资项目与非政府投资项目。其中,政府投资项目采用审批制,其流程十分复杂,大致可归纳为:[2](1)项目建设单位向发展改革部门报送项目建议书,提出立项申请,发展改革部门审查通过后下达项目建议书批复文件;[3](2)项目建设单位依据建议书批复文件,分别向建设规划、国土资源、环境保护、节能评估、地震部门等申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评估、地震安全性等评价手续;(3)项目建设单位向发展改革部门报送可行性研究报告,提出审查批准申请,发展改革部门审查通过后下达项目可行性研究报告批复文件;(4)组建项目法人等。[4]只有在完成投资项目的审批流程之后,才有可能启动用地报批程序,即项目单位持项目批准文件、规划选址、用地预审意见和土地测绘机构出具的土地勘测定界技术报告书等向国土资源管理部门申请办理用地报批手续。国土资源管理部门则依据《土地管理法》的规定向有“两审批”权,即农用地转建设用地审批权与土地征收审批权的国务院或省级人民政府申请土地征收。

   非政府投资项目若属于《政府核准的投资项目目录》范围,项目单位要先取得项目用地预审意见、节能审查意见、环境影响评价审批文件等,然后再向项目核准机关报送项目申请报告,项目核准机关“主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查,作出是否予以核准的决定”,获得核准之后,进入土地征收的审批程序。[5]非政府投资项目若不属于《政府核准的投资项目目录》范围,则采用备案制进行必要的管理。近年来,地方政府发布的有关企业(社会)投资项目备案管理办法一般规定,除产业政策禁止发展,或者依法应报核准或审批的项目外,项目备案机关应当予以备案。[6]所以,从性质上看,备案管理并不属于行政许可,而更应该将其作为行政确认来看待。有的地方政府的规范性文件甚至明确表述,“企业投资项目备案,是一项告知性服务措施”,[7]投资项目备案程序,并不需要将用地预审批等作为前置程序。简言之,投资项目备案,对投资主体用地申请并没有实质性的制约效果。

   由此可见,土地征收能否进入申请报批环节,前提在于建设项目能否通过审批或核准。根据国家发展与改革委员会发布的《政府核准投资项目管理办法》(国家发展和改革委员会令第11号),以及地方政府发布的政府投资项目管理办法与各省级人民政府发布的《政府核准的投资项目目录》,项目的审批或核准权限是以项目性质(如是否跨境、年产量等)为标准来划分中央及地方各级政府投资主管部门(一般指发展改革部门)的审批权限,至少是上级投资主管部门审批或核准下级政府的申请。所以,作为前置程序的项目审批或核准程序,各级政府投资主管部门的权力不可小觑。建设项目获得审批或核准后,需要征收土地的,则正式进入征地程序,即地方国土资源部门报批,国务院或省级人民政府作出“两审批”决定。所以,按项目征收中的纵向权力配置分为两个部分:一是建设项目审批或核准中的纵向权力配置,以各级政府投资主管部门为主导;二是正式征地程序中的纵向权力配置,以“两审批”权限机关为主导。

  

   (二)分批次征地中的纵向权力配置

   《土地管理法》规定,地方政府依据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制土地利用年度计划,报国务院或省级人民政府批准。在获得批准之后,土地利用年度计划成为地方政府申请土地征收的基本依据。在实践中,除按项目征地外,大多数的征收都是地方政府依据土地利用年度计划分批次报批。至于征收之后,土地如何具体利用,则由市、县人民政府批准,无需上报上级政府,因此实践中市、县两级政府拥有很大的供地权。鉴于分批次征地供地的特殊性,同样需要将其纳入征地程序来考察。

   总体上看,分批次征地的主要环节有三个:一是土地利用年度计划能得到批准;二是分批次征地申请得到批准;三是土地被征收之后的供地。其中,土地利用年度计划与征地的审批主体都是国务院或省级人民政府。从形式上看,为了防止征地权滥用,有效保护耕地,由国务院或省级人民政府掌握“两审批”权限有其合理性。然而,分批次征地并不涉及被征收土地开发利用的具体指向,决定国务院或省级人民政府是否作出征地决定的关键在于地方政府分批次征地申请是否符合土地利用年度计划,而分批次征地申请一旦获批,如何供地就由市县政府裁量。所以,从这个意义上说,主导分批次征地纵向权力配置的实际上是土地利用年度计划的审批权和征地决定作出后的供地权。

  

二、纵向权力配置对土地征收程序的影响

  

   不同征地程序的纵向权力配置并不一致,且其中的主导性权力亦有所差异。故有必要将两类权力配置对土地征收程序的影响分而述之。

  

   (一)按项目征地中的纵向权力配置对土地征收程序的影响

   虽然我国的宪法与《物权法》都明文规定,征收应以公共利益为目的,但在实践中,按项目征地既可能服务于公益性建设项目,也可能服务于营利性建设项目。在这方面,“连淮扬镇”高铁项目与广东湛江钢铁项目非常典型,这两个项目能够说明纵向权力配置对按项目征地程序的影响。

   江苏省扬州市地处长江北岸,曾因运河而兴,亦因运河而衰。至2004年扬州火车站建成之前,扬州一直与铁路无缘,可以说“铁路梦”是扬州人的百年梦。为了实现与苏北的铁路联通,1995年扬州就委托中铁第四勘测设计院集团有限公司完成《新建铁路淮安至扬州线预可研报告》。经过扬州市、镇江市、淮安市以及江苏省政府、原铁道部的共同努力,国家发展和改革委员会于2013年8月才正式发文批复“连淮扬镇”铁路项目建议书(发改基础[2013]1636号),该项目得以正式立项。但是,立项并不意味着可以立即开工建设,因为批文虽确认了连云港至镇江铁路建设的必要性,但铁路如何过江、怎样设站等问题尚未最终确定方案。在完成铁路沿线勘察和最为复杂的“工程可行性研究报告”后,国家发展和改革委员会于2014年9月30日批复“连淮扬镇”铁路可行性研究报告,为“连淮扬镇”铁路开工建设奠定基础。[8]

   根据新闻媒体的报道,虽然该项目的土地征收与房屋拆迁工作直到2015年10月才开始展开,[9]但2015年8月31日施工招投中标工作却已完成。至目前为止,笔者尚未看到该项目因为土地征收而引起纠纷的报道,因此可以推测,整个征收过程应该是相当顺利的。依据土地征收的正当程序之要求,土地在被征收之前,政府应该发布征收公告并组织必要的听证——包括征地必要性的听证与征地补偿方案的听证。但是,在政府与公众看来,该高铁项目的公益性是毋庸置疑的。不少地方政府与公众对高铁项目可谓是翘首以待。[10]所以,即便个别被征收人对征收目的存疑,也绝对不可能对抗整个项目。但是,从理论上讲,任何项目都是有风险的。即使作为整体的高铁项目的公益性无可置疑,也不代表其必要性就一定没有争议,不代表高铁项目的具体走向、站点设置都是最优化且符合公共利益的。然而,在强大的政府与民意压力之下,我国高铁项目很少开展与征地公益性、必要性有关的听证。

此外,纵向权力配置并不能有效地限制地方政府的权力。“连淮扬镇”高铁项目的发起人是扬州市政府,发展到后期,江苏省政府与铁道部(2014年后为铁路总公司)成为项目的主导者,最后的批准机关是国家发展和改革委员会。政府投资能够保证地方GDP的增长,对地方政府官员而言,这无疑是极大的诱惑。与此同时,政府投资与基础设施建设对促进国家经济发展具有十分重要的作用,某些重大投资本身就是中央政府一手主导的。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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