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陈跃:晚清新疆与台湾建省之比较研究

更新时间:2016-07-12 00:04:42
作者: 陈跃  

   【摘要】晚清之际,新疆和台湾先后建省。一是西北陆疆边陲,一是东南海疆重地,二者建省的背景、过程、方式和结果既有很多相似之处,也有诸多不同。新疆和台湾建省的经验很多:因时变通,顺势而为,及时调整边疆治理策略;政界和学界协同,中央和地方协调,共同制定边疆治理政策;仔细规划,稳健推进,建省新政得以认真贯彻实施;边疆地区政治、经济、军事、文化和社会建设并举;良好政策的落实需要高素质的官员群体。这对研究近代中国边疆治理方略有重要价值。

   【关键词】新疆 台湾 建省 边疆治理 比较研究

  

   晚清时,清政府对边疆地区采取强化治理举措,主要表现之一就是新疆和台湾建省。目前,学术界的相关研究取得了丰硕成果,①然而很少有学者把二者进行比较研究。②新疆和台湾建省是清政府在面临边疆危机的大背景下采取的积极举措,目的是加强对边疆的管理,增强边防力量,维护国家主权和领土完整。然而新疆地处西北内陆,受到沙俄以及中亚诸多外部势力的干涉,而台湾身处东南海疆,孤悬海中,受到日本和法国势力的侵扰,故此两地建省的背景、过程和结果虽有类似之处,但又各具特点。


  

   晚清时中国西北边疆和海疆均面临着空前的边疆危机,西方列强对新疆和台湾的窥觊已严重威胁到中国边疆安全。边疆危机的加剧,迫使清政府不得不改变以往对新疆和台湾的治理方式。设置行省以强化统治,是大势所趋。因此,新疆与台湾建省在诸多方面具有相同点。

  

   (一)新疆、台湾建省是晚清政府在边疆危机情况下为保疆固圉做出的积极举措

   1840年后,西方列强不断鲸吞蚕食中国领土、领海。在东北和西北边疆,沙俄先后通过一系列不平等条约迫使清政府割让一百多万平方公里的领土,其中西北被割让40余万平方公里,使得原本新疆统治中心的伊犁反而变成边陲城市。同治年间,新疆伊犁爆发起义,清政府在伊犁的统治遭到重大挫折。内乱未消,外患接踵,浩罕军官阿古柏乘机入侵新疆;沙俄也趁火打劫,出兵强占伊犁,新疆面临着空前危机。重视西北边疆的左宗棠在收复新疆的战役开始前,已经筹划新疆治理新方式。他认为新疆应改设行省,以加强西北防御。

   与新疆遥遥相对,作为我国东南海上门户的台湾,战略地位突出,成为列强窥伺的重要目标。同治十三年(1874),日本借口“牡丹社事件”,悍然出兵侵占台湾。清政府更加深刻认识到台湾战略重要性,因此对台湾治理态度开始有所转变。处理“牡丹社事件”的福建船政大臣沈葆桢奏请将福建巡抚移驻台湾,加强台湾防护。中法战争期间,法军侵占台湾的基隆和澎湖,封锁台湾海面,再次刺激了清政府官员的神经。在此背景下,左宗棠提议设立台湾省。

  

   (二)晚清“海防”与“塞防”并重的国防理念的具体体现

   新疆和台湾建省,不能仅仅放在传统的行政管理层面考虑,更应从中国国防战略的高度深入观察。中国疆域在经过数千年的发展和演变后,最终在清朝前期稳定下来。一个西起巴尔喀什湖、北至外兴安岭、南至南沙群岛、东至库页岛的庞大清帝国屹立在太平洋西岸。从地势看,中国是一个负陆面海的国家,这就决定了中国的国防战略必须是“海防”与“塞防”并重。西北地区位于我国地势的第二阶梯,历来被史家和政治家视为地理上游,舍弃西北就会丧失地理上的高地。故此,秦、汉、隋、唐、元、明诸朝,均对西北边陲积极经营,以保东部安全。另外,唐代以前,以关中平原为核心的黄河中下游地区是当时经济重心,且外部威胁也主要来自西北和北方。无论是从军事地理,还是从经济地理角度观察,加强“塞防”应是中国国防重点所在。

   同时,中国东部和南部海疆广袤,历来是联系东亚、南亚和西洋的重要通道。海洋联系海岛,毗连富饶的沿海平原,舍弃海疆就会把广袤的东部平原直接暴露在敌人兵锋下。另外,自唐中期以降,太湖流域经济发展迅猛,经济重心已转移到东南沿海地区。近代以来,上海、厦门等沿海城市被迫开埠,要保护中国沿海经济,势必要增强中国海疆的管理力度,扩大军事防御范围。这样,增强海防成为中国国防的核心内容之一。

  

   (三)两地建省均经过长期的舆论和实践准备

   “立国有疆,制置方略各有攸宜”。③边疆建省,是古代中央政府边疆管理的重要内容。不过,长期以来,古代中央政府多据边疆的特殊之情,采用“因俗而治”的治理方式。④边疆设省,是清朝统治者面临前所未有的重大课题。如清廷所言:“新疆议设行省,事关始创,必须熟筹于事前,内能收效于日后。”⑤虽然清廷对边疆设省较为谨慎,但新疆和台湾两地设省也有长期舆论准备和坚实的实践基础。

   首先,舆论准备。舆论准备就是学界和政界对边疆地区建省的建议与呼吁。早在1820年,学者龚自珍就发表《西域置行省议》和《御试安边绥远疏》两文,呼吁在西域建省。此后,魏源也在《西北边域考》及《答友人问西北边事书》等著作中倡言新疆设省。对此,目前学界予以高度评价,认为这为新疆建省的酝酿阶段。⑥

   台湾建省的舆论准备则更早。乾隆二年(1737),内阁学士兼礼部侍郎吴金就在《敬陈台湾利弊请设专员弹压以重海防事者》中明确提出:“宜将治台(湾)另分一省,专设巡抚一员,带兵部侍郎衔,(抚戢)台湾地方,统辖文武,凡钱谷、刑名、考成、调遣、(荐)举、应劾,俱听其题奏办理。庶责任既专,就近稽查,则属员自不能掩饰废弛,于海防重地大有裨益。”⑦然而当时清廷坚持闽台合体治理,故没有同意。迨至同治年间,福建督抚多次因福建与台湾协饷分配而频生抵牾,台湾建省之议因之再起。光绪二年(1876),刑部侍郎袁保恒提议改福建巡抚为台湾巡抚。这引起李鸿章、沈葆桢、王凯泰、丁日昌等重臣的激烈辩论。该问题的争辩不休,对台湾海防建设带来严重影响。光绪十一年(1885),左宗棠上奏《复陈海防应办事宜请专设海防全政大臣折》和《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》,从战略上论述了海防建设和台湾建省的重要性、必要性和可行性,为台湾建省提供了最重要的舆论准备。

   其次,实践基础。行省制度是国家地方行政制度的重要内容,处于第一层次。行省之下设立府、州、厅、县等若干行政层级。新疆和台湾地区设立府、州、厅、县等行政制度,为最终的行省建立奠定了实践基础,这正是清廷建省时所要求的“先实后名”。⑧

   清政府在确立新疆军府制的同时,还针对新疆内部特点,分别建立起州县制、伯克制和扎萨克制。其中,州县制主要施行于乌鲁木齐以东的汉人移居较多地区。乾隆三十八年(1773),清政府在巴里坤设置镇西府,附府建立宜禾县,改乌鲁木齐为迪化州,置昌吉县,隶属镇西府。此后,清廷又在乌鲁木齐设立镇迪道,升迪化为直隶州,领吉昌、阜康、绥来(即玛纳斯)三县以及呼图壁巡检、吉木萨县丞;镇西府则下辖宜禾、奇台二县,吐鲁番、哈密二厅;库尔喀喇乌苏、精河、喀喇巴尔噶逊粮员各一人。新疆上述地区府、州、厅、县的设立,为新疆建省奠定基础。

   台湾在建省之前,康熙二十三年(1684),清政府置台湾府,治今台南,辖台湾、凤山、诸罗三县,隶属福建省管理。雍正初年,清廷又添设了彰化县、淡水厅和澎湖厅,共有1府4县2厅。乾隆年间,改诸罗县为嘉义县。嘉庆年间,增设噶玛兰厅。“牡丹社事件”后,福建船政大臣沈葆桢加快台湾行政建设步伐。台湾府增设恒春县和卑南、埔里社二厅;新建台北府,改淡水厅为淡水县,噶玛兰厅为宜兰县,新设新竹县和鸡笼厅。至此,建省前,台湾已经设立2府8县4厅,为台湾建省奠定坚实基础。

  

   (四)清廷坚持“内外相维”原则,“分而不分,不合而合”,新疆隶属陕甘总督,台湾则是隶属闽浙总督

   行政区划就是国家为进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。每个行政区划就是国土上一个个权力板块,每个行政区的长官手握地方大权。自古以来,中央政府一向害怕地方做大,尾大不掉。作为加强对地方控制手段之一,中央政府往往在地方各行政区划之上,再设立跨越几个行政区的官员。自明中期以降至清朝,各省最高行政长官为巡抚,巡抚之上设总督,统辖一省或二三省。这就形成一个权力链,把各个行省串联起来,形成“内外相维”、互相掣制的管理体制。同样,对于新疆和台湾这两个重要边疆省份,清政府也不敢完全把权力放给新疆和台湾的巡抚,而是分别命名为“甘肃新疆巡抚”和“福建台湾巡抚”,分隶陕甘总督和闽浙总督。较之当时全国的其他行省巡抚名称,这两个行省巡抚名称尤为独特,而这正是清廷匠心独运之处。

   关于新疆建省,左宗棠和刘锦棠的不同在于,左宗棠建议新疆要另为一省,而刘锦棠则建议把新疆和甘肃合为一体。⑨光绪八年(1882),他在《新疆各道厅州县请归甘肃为一省折》中明列三大理由。一是,新疆当时所设各厅州县,“总共不过二十余处,即将来地方日益富庶,所增亦必无多”,难自成一省;二是,新疆和甘肃,地理毗连,形同唇齿,应一体考虑;三是,新疆孤悬西北,所需粮饷等皆来自陕甘。若把甘肃、新疆划分两省,则新疆不免孤悬绝域,难以自存,“故新疆甘肃势难分为二省”。⑩刘锦棠的三个理由合理且充分,得到清廷的认可。光绪十年(1884),清政府正式任命刘锦棠为“甘肃新疆巡抚”,颁给其关防亦是如此。另,为统筹新疆甘肃两省事务,陕甘总督关防内有“兼管甘肃巡抚”字样。

   自康熙朝始,台湾及其附属岛屿一向隶属于福建省,台湾与福建形成紧密联系。自乾隆朝以来,吴金、袁保恒等谏言台湾建省者,均强调台湾应单独建省,设立台湾巡抚。左宗棠在《台防紧要请移福建巡抚驻台镇慑折》中也强调把福建巡抚改为台湾巡抚。清廷最初也同意左宗棠的建议。光绪十一年(1885)九月初五日的圣谕中就明训:“着将福建巡抚改为台湾巡抚,常川驻扎,福建巡抚事即着闽浙总督兼管,所有一切改设事宜,该督抚详细筹议奏明办理。”(11)很快,闽浙总督杨昌浚回奏:“台湾虽设行省,必须与福建联成一气,如甘肃、新疆之制。”刘铭传也在《遵议台湾建省事宜折》中认为:“台湾本隶福建,巡抚应照新疆名曰‘福建台湾巡抚’。凡司道以下各官,考核大计闽省由总督主政,台湾由巡抚主政,照旧会衔。巡抚一切赏罚之权,仍巡抚自主,庶可联成一气,内外相维,不致名分畛域。”他建议清廷仿照陕甘总督关防之例,闽浙总督关防内添铸“兼管福建巡抚”字样,得到清廷采纳。

  

   (五)分省而治,培养中国边疆的战略支撑点,左宗棠对新疆、台湾建省做出重要贡献

   新疆建省,左宗棠功绩直越,他是新疆建省的倡导者、规划师和实践人。光绪元年(1875),左宗棠在给友人刘克庵的书信中就坦言:“近奉谕旨,以海防机括,视塞防之得手与否,督办新疆军务,重在防俄罗斯之与英勾结以谋我,不在讨回也。”他认为,此事应“须规画久远,如划分疆界,驻兵置守,立省设郡县,定钱粮,收榷税诸多大端,非二三年之久不能筹定”。(12)这是左宗棠首次提出在新疆设省。他是新疆建省的重要倡导者。

此后,左宗棠在《遵旨统筹全局折》、《复陈新疆情形折》和《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责折》中从防止沙俄侵略、改革新疆的政治经济、加强新疆边防和节约国家开支立论,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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