返回上一页 文章阅读 登录

于立深:行政决策变更的正当性及合理性审查

更新时间:2016-07-09 23:52:38
作者: 于立深  
以便从量上进行分析对比,权衡得失与利弊。1936年美国开始在水利建设中适用成本效益分析方法,此后在立法和政府决策领域也开始引进经济分析方法,用以评价和分析法律制度和政府管制的实效。按照美国12866号行政命令(Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review)的管制哲学和管制原则,成本和效益既包括可以计量的措施,也包括成本和效益难以数量化但又必须考虑的定性措施。除法律有另外规定,否则行政机关应该选择那些能使净收益最大化的方法来进行管制,“净收益”包括潜在的经济、环境、公共健康和安全以及其它利益;分配平等和影响诸多要素。成本效益分析作为保障每个人福祉的工具,至少有助于克服公众对政府决策的“想象的臆断的恐慌”。[12]p137,140

   行政决策主要是一个事实问题,需要对决策合理性作出比较准确的成本收益分析。借助这一分析工具,行政机关在充分的事实和信息基础上进行决断,可以使决策的合理性分析和评价标准予以实证化、技术化。例如,自1993年以来,全国多数城市都制定并实施了烟花爆竹的“禁放”规定。该决策主要考虑的成本因素包括:伤亡事故、环境污染、资源浪费等,收益因素包括经济利润、就业缓解、社会收益、个人愉悦、民俗等非物质文化延续等。当“禁放”决策变更为“限地限时燃放”决策后,民间价值与政府管制目标的冲突才逐渐平息。道路桥梁收费决策也是备受异议的领域,有些城市的人们选择了司法诉讼方式,要求政府变更桥梁收费决策②。而上海市政府经过成本效益评估,取消了杨浦大桥原有收费制度,改为车辆登记时发卡一次性收取的办法③,创造了决策合理变更的典范。

  

   (五)技术理性原则

   在行政决策合理性评估中,如何认识“风险”是重要问题。决策面临两种风险:技术风险和社会风险。对技术风险与社会风险存在认识偏差,就会发生决策失误。技术风险指向对客观风险的认知,重视通过技术性措施抑制风险或者解决风险。社会风险则是对主观因素的风险认知,社会风险评估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性,实际上是一种利益评估,在中国特指为了社会稳定而做出的利益关系妥协,它极可能忽视了对决策风险本身的客观性和技术解决办法。在重大行政决策中,指向意识形态化的社会稳定风险评估制度,可以被解释为一种中国化的风险评估制度,但是,对行政决策的社会风险的理解偏向于意识形态化,就将侵蚀技术风险评估的科学性和客观性,背离了对决策风险本身的技术性认识,须引以为戒,我国迫切需要回归行政决策的技术性风险的评估路径上来。

  

   (六)价值分析的补强功能

   行政决策其实是在调整三种不同的利益:受保护者的利益、受约束者的利益和普遍的公共利益。作为国家行为的决策调整,无疑担负了四种功能:(1)保护个人利益。行政决策首选的理由应该是为了个人利益而存在的,如道路节假日免费通行决策。(2)保护公共利益。行政决策是为了特定地域的人们的共存利益而产生的,如PX项目决策影响了区域利益。(3)为社会提供了公共产品。私人不能提供的产品主要是环境和安全秩序,禁放烟花爆竹的初衷正是为此。(4)决策者代表的公共理性也是一种公民理性。当决策中发生价值冲突时,就政府的职能取向、信息掌握程度和社会控制能力来说,它更具有对公共问题的决断权。

   在决策合理性评估上,技术取向的成本效益分析方法在社会管制领域里适用时备受争议[13]p143。实际上,决策变更无论能带来何种经济效益或者满足某些人的利益偏好,但是决策的合理性都应该正视人权的道德约束力,将生命、自由和平等原则作为制度伦理的底线原则。我国行政决策实际上深受以集体和国家为取向的功利主义观念的影响。如果成本效益分析方法在运用时不设定权利和价值边界约束,就可能造成政府决策以利益最大化为借口剥夺个人权益的现象。决策的价值分析可以对决策的经济分析产生补强作用。决策者应该力求将法律伦理所要求的公平正义以可靠且可理解的方式反映在决策结果之中,不能使他人的基本价值和公共利益蒙受重大损失。在历史上,有许多行政决策都是因为程序专制或者程序“民主”带来的,例如中国妇女“缠脚”制度其实就是由民间习俗和政府的强化导致的,但是它并不代表正义和科学。

  

结束语

  

   行政决策变更有其积极意义,是矫正决策失误、避免更大损失的一种方式。在决策者理性受限、利益诉求复杂化、政府信用缺失以及决策民主机制开放的路径下,行政决策变更不仅可能发生,而且具有正当性。但是,合法性和程序性审查并非行政决策的核心,合理性判断才是决策制定和变更中最难以处理的问题,也是决策变更最具有实际价值的地方。决策合理性判断中的首要问题是事实问题。只有重视“事实—决策”之间的逻辑关系、引入成本效益分析工具、把握功利追求和价值尊严之间的均衡维度,才可能抑制决策繁复变更或者修正出更好的行政决策来。

   注释:

   基金项目:本文系国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果、中国法学会重点课题“行政决策变更机制研究”(CLS[2013]B14)阶段性成果。

   ①报告目录内容包括:1.总论;2.项目概况与工程分析;3.区域环境概况与圆明园水系变迁;4.大气和声环境影响评价;5.防渗材料性能及其环境影响分析;6.地下水环境影响评价;7.地表水环境影响评;8.生态影响评价;9.文物与遗址综合影响分析;10.改进方案与环境对策措施;11.再生水回用的可行性分析;12.环境影响的经济损益分析;13.公众参与;14.环境管理与监测计划;15.结论与建议。

   ②参见“王林友与台州市椒江大桥实业有限公司服务合同纠纷一审民事判决书”,台州市椒江区人民法院(2015)台椒民初字第898号。

   ③参见何翔舟:《政府决策的机会成本实证研究——以杨浦大桥收费的政府决策为例》,载“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集。

   参考文献:

   [1] 翁士洪,叶笑云.网络参与下地方政府决策回应的逻辑分析[J].公共管理学报,2013,4.

   [2] Herbert A. Simon,Administrative Behavior(Fourth edition),The Free Press,1997.

   [3] [德]Sebastian Heilmann.中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验[J].开放时代,2009,7.

   [4] 王仰文.行政决策失误评判标准确立的基本立场问题研究[J].陕西行政学院学报,2014,4.

   [5] 于立深.论我国行政决策民主机制的法治化[J].国家行政学院学报,2010,1.

   [6] 燕志华.民政部领导在宁表示 取消强制婚检导致新生儿缺陷率升高是误解[N].新华日报,2005-7-12. 第B01版

   [7] 周汉华.事故的成本[N].经济观察报,2002-3-4,D3版。

   [8] Keith Hawkins and John M. Thomas,Making Regulatory Policy,University of Pittsburgh Press,1989.

   [9] Roger G. Noll, Regulatory Policy and the Social Sciences,The University of California Press,1985.

   [10]张湘.美国社会科学家在政府决策过程中的作用[J].政治与法律,1984,3.

   [11] Ruth S. Hanft, Use of Social Science Data for Policy Analysis and Policy-Making, The Milbank Memorial Fund Quarterly. Health and Society,1981,Vol.59,No.4.

   [12] Cass R. Sunstein,Cost-benefit State:The Future of regulattory Protection,ABA Publishing,2002.

   [13] Sidney A. Shapiro and Joseph P. Tomain,Regulatory Law and Policy,Matthew Bender & Company 2003.

   作者简介:于立深,法学博士,吉林大学法学院教授、博士生导师,研究方向为行政法与行政诉讼法。

   文章来源:《政法论丛》2016年第1期。

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/100632.html
收藏