返回上一页 文章阅读 登录

于立深:行政决策变更的正当性及合理性审查

更新时间:2016-07-09 23:52:38
作者: 于立深  

   就行政决策的自身客观品质而言,一项决策可能是正确的,不需要进行决策调整。可是,由于利害关系人、社会公众的不满意,后续的新决策就成了利益竞争压力的产物。发生变更的诸多决策,与其说是前期决策中公众参与的缺失导致决策执行遇阻或者被迫调整,毋宁说决策调整使一些人的个人利益最大化目标得到了实现。

   在现代中国,究竟谁有容忍行政决策的公法义务?谁应该为公共利益做出个体的牺牲?他们牺牲利益后如何进行补救?如果处在传统计划体制的社会动员模式和思想教育模式下,个人或组织一般是能够接受和容忍既定行政决策的不良后果的,但在不断权利泛化和权利觉醒但是不清醒的社会背景之下,相关当事人只是诉求个人利益的最大化,并不顾及公共利益和个人权利的边界。因此,造成了对决策是非的自我理解和误解,由此所导致的决策变更其实也可能缺乏合法性与合理性,但这种决策变更恰恰又是中国决策变更的主要动因之一。

   2、利益集团介入

   行政决策不是单纯的技术型决策而是利益型决策,交织着中央与地方、国家与个人、地方与地方、政府官员与专家、公众与公众之间的利益博弈,诸多决策因此难以做出、难以做到合理、难以做到被接受。在决策制定和实施过程中,中国特色的利益集团初露端倪。以修建道路桥梁、高铁规划为例,利益集团的形态和介入方式已呈多样性。从各级人大代表议案和政协委员提案中,可以看到利益集团对决策制定和调整的巨大影响。地方政府、民间团体或者其他机构,都可能作为利益集团介入。例如“港珠澳大桥”的环保争议和司法判决,凸显了利益集团介入的中国特点。

   中国利益集团追求自身利益最大化,缺乏与公共利益及他人利益的平衡观念。特别是追求地方财政收入最大化,是地方决策的主要动力之一,其行为漫向“公司化”立场,导致涉及地方公共事务的决策受到特殊利益集团的金钱贿赂行为所左右。这在房地产决策、高铁决策、经济开发区建设、石油化工等事项上得到证实。如果利益集团成功地俘获地方政府,那么行政决策无疑将把多数的本地普通民众作为决策负外在成本的承担者,或者让毗邻的异地民众承担非本地政府的决策成本。例如,江西彭泽帽子山核电站选址决策,受到利益影响的是安徽省望江县。这些受到利益集团影响的行政决策,无疑背离了公共利益的价值取向,也当然地不愿意将决策过程予以公开,或者故意缩小公众的民主参与范围,或者论证专家被诱引提供曲意奉承的决策审查结论。由此导致决策的品质降低,潜在的利益冲突矛盾加剧,最后行政决策也不得不变更。

  

   (三)政府信用的恢复

   行政决策调整牵扯到政府信用问题。如果决策过程反复无常,决策结果具有损害性,就会侵害利害关系人和公众的信仰规范。决策错误也是一种腐败,所造成的损失可能比贪污更大,尤其是损害了政府信用,这种损失使得人们对政府的其他行为亦缺乏信任。民众也在潜移默化中学会了对行政决策的抵制,对决策形成了条件反射式的应急反对,不论对错与否,先入为主地树立了“对抗”行政决策的心理意识和判断。这就需要行政机关秉持实事求是、亡羊也要补牢的心态和理智,力图通过科学而民主的决策调整机制,重建决策失误和腐败危机所带来的信用秩序。

   (四)程序民主的动力

   行政决策变更,是民主社会、法治国家成熟的表现。在封建社会和僵硬科层体制下,决策变更的几率既可能很低,也可能极大地反复无常地发生。只有法治社会的民主机制下,才能保证行政决策变更在正当程序下展开。简言之,如果没有行政决策的民主机制,决策变更也就无从谈起。如果没有国家立法赋予决策变更的启动权,决策变更也就无法实现。我国行政决策有自己的民主机制形成的历史脉络,展示了决策制定和调整的艰难、积极的自我革新的历程。在法治政府战略目标下,科学民主决策被视为各级人民政府及其工作部门的基本工作制度之一[5],相应中央或地方立法也确认了决策变更的启动权利和程序,由此才导致决策的积极变更最终成为可能。

  

三、行政决策变更的合理性考察

  

   (一)合理性审查的重要性

   行政决策变更的合法性审查,一般包括:(1)是否违反法律、法规、规章及有关规定;(2)是否超越决策机关的法定权限;(3)是否违反决策法定程序;(4)其他需要审查的合法性问题,如上级机关的审批。对决策内容进行合法性审查,通常有三种审查结果:一是决策没有法律依据或者违法;二是决策的部分内容与法无据或者违法;三是难以作出合法性定论。如果决策变更没有法律依据或者违法的,就不得作出决策调整的决定。决策的部分内容与法无据或者违法的,应当补充合法条件。难以做出合法定论的,应该启动论证程序。

   行政决策变更的程序性审查,通常包括:程序启动、事项公告、内容论证、新决定作出、新决定执行等方面。决策变更的具体程序主要包括:内部决策程序、公众参与程序(主要是听证程序)、专家论证程序,等等。

   在行政决策变更中,最核心的问题是决策的合理性问题。合法性问题可以简化为合法律性问题且易于判断。程序问题的核心是公众和专家参与,但是吸收民意并不是简单的法律问题和程序问题。所有决策变更中的法律问题和程序问题,其最终都转化为如何吸收意见、如何判断意见和决断是否正确的这一问题,这是最困难的事情。

  

   (二)事实与价值的区隔

   决策的合理性判断是允许误差和失误的。利害关系人和民众有时对行政决策的评判存在某种偏见和臆断。例如,行政机关作出的禁止燃放烟花、出租车限购限行、污染企业的关闭、事故矿山的“关停并转”等决策,并非一定是错误决策。因此,一项行政决策是否合理,需要复杂的审视。

   在社会科学领域里,通常无法祛除价值分析,但是在区隔价值和事实的二分法中,事实问题又经常受到忽视。行政决策制定和变更过程中,同时交叉着法律价值与法律事实两种范畴。决策赖以做出的法律事实不同于意见表达。意见与事实是截然相反的两种东西。意见实质上并不是观察者对现象的某些客观特性的描述,而是人们对现象的“看法”。决策意见可能仅仅是决策者或专家、参与人的意见陈述,是他们自己的主观意见,这种意见可能以客观的经验事实为基础,也可能不是客观经验事实的反映,还可能是未经过沉思或反思的意见。

   在行政决策变更中,呈现出来的多为利益表达即价值表达,而非事实描述和逻辑推理结论。我国于2003年修订《婚姻登记条例》时取消了强制婚姻医学检查制度,曾经引起广泛的社会争论,一部分社会意见认为“取消婚检”导致了婴儿出生比率大大提升。国家民政部却认为“取消强制婚检导致新生儿缺陷率升高是误解”。[6]这个事例说明,决策不仅存在合法性问题还存在决策事实的客观、合理和可采性问题。对一项决策的评价,既要看它的合法性,包括法律形式上的合法性即法律位阶关系(形式正义),也包括是否经过民主的法律程序即公共选择关系(程序正义),同时要看决策的客观性,即信息和事实问题。决策在很大程度上是一个事实问题,不是一个民主问题,不能单纯靠投票的支持率来回答决断的合理与否。

   行政决策是面向未来的不确定权利义务关系的法律化,虽然它也必须以事实为判断的基础,但是这种事实本身更具有“导向性”,而非完整的、排他性的既成事实。决策事实本身兼具既定的确定内容,又含有对未来发生事实的模糊预估,同时经常受到政治理念和民俗价值观、利益团体利益诉求的影响。决策变更如果是严肃的,就必须区分开决策中的事实和价值成分。只有认真对待决策事实问题,才可能公正、客观地不受价值观念煽动而做出合理的决策。以应付各种事故的行政决策为例,美国大法官布雷耶以大量翔实、具体的数据说明行政机关对待事故问题时出现了根本缺陷:公众与专家对事故或危险的反应和认识存在巨大的反差,许多被公众认为非常严重的危险在专家的排序中并不突出。在公众、政治领导人与监管机关三者之间出现了恶性循环。[7]由此,建立在缺乏可信事实基础之上的行政决策,必然缺乏合法性与合理性。

  

   (三)决策事实的判断

   行政决策者对事实材料的审查主要是审查它与决策结果之间的逻辑推理关系的合理性,即决策理由的充分性。决策者应该秉承审慎对待的立场,力图杜绝主观武断和任性。所有的决策都要经过推理过程,不能忽略决策过程中参与者的重要批评性意见和事实基础,应该能够解释、说明在认定的决策事实与作出的决策结论之间是否存在合理联系。

   在关于不确定性问题的决策上,知识和信息至关重要[8]p15-16,决策者应该寻求有关专家来帮助解决决策中的科学技术事实问题。决策者对科学证据的评估包括数据判断、数据解释和数据推断。在审查具有高度技术性的决策方案时,应尊重技术专家对事实的认定,决策事实不能建立在直觉预感和不着边际的猜测上。

   在审查强度方面,就涉及公民基本权利的决策事实,要从严审查,不得放弃审查。但是在我国,涉及公民基本权利和义务的一些行政决策,通常是在一种“高度”民主和泛政治化的背景下作出的,对此类决策所涉及的事实材料更倾向于宽松审查甚至放弃审查,如城市轿车的限购限行决策。这是不可取的做法。

   在决策事实的收集和认定方式上,必须按照法律程序进行。除了决策听证,还可以通过计算、视察、测验和检查、考试、审查等方式获得更具真实性和可靠性的事实。决策事实材料应包括各种专业评估报告。例如,2005年6月,清华大学环境影响评价室出具的《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书(报批稿)》对决策改变更具有证据力①。

   在事实属性和类型方面,工程技术人员无疑在行政决策中起到了重大作用,但是社会科学研究在规制决策的改革中扮演着重要角色[9]p3,社会科学家在重大公共决策中的作用日益重要。[10]社会科学数据需要特别予以关注,其应用可以提升决策品质,但不充分数据和概然性样本也带来不确定性,因此必须不断探索经验研究和效果,寻求可利用的社会科学数据,观察长期效果[11],大数据的使用也将对行政决策产生重大影响,能够有效地创新决策的数据源和分析模式,改善决策主体的构成、理性反应能力,使决策评估更高效化、科学化和客观化,避免避政治化、意识形态化和随意性等传统决策评估的诸多弊端。

   如果一项具体行政决策被行政诉讼,还须注意不同审查者对决策事实认知的差异。法官并非决策事实发生过程的亲历者,待审的决策事实是法官通过他人感知建立起来的“案件事实”。行政决策者通常能直面现实,亲身感知决策事实并预断决策结论,因此其对决策事实的认定理应受到司法尊重。

  

   (四)决断的分析工具

   行政决策变更是一种利益衡量,应该审慎对待定性与定量之间的关系。决策的定性维度多指向公共利益和为人民服务宗旨,但是定性所包含的价值衡量亦存在错误,必须借助定量分析来辨析决策的可行性、合理性、决策结果所触及的利益关系分配的公平性。

成本效益分析,是常用的决策合理性的分析工具,最初是指通过权衡收益与成本来评价公共项目的可取性的一种系统经济分析方法。它的基本原理是对项目或方案所需的社会成本同可得到的收益可能用单一的计量单位——货币分别进行计量,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/100632.html
收藏