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严泉:政治妥协与民国初年政治转型的拐点

更新时间:2016-07-07 02:50:10
作者: 严泉 (进入专栏)  
对此,袁世凯及其支持者的反应是非常强烈的。如关于弹劾权的规定,袁世凯认为:“审判既由议院弹劾,复由议院审判,无异以原告为问官,罪名又由其认定,而其同意人数,比约法则大行减少。凡皆所以达其容易推倒政府之目的。”对草案取消了原来《临时约法》中总统有制定官制官规的权力,袁又滋生不满,“此条文中隐含有官制官规为普通法律之解释。则行政机关之组织,及职权之运用,无复敏活之余地矣。”关于宪法解释权,袁忿忿不平地说:“而宪法之提案修正及解释,统纳入国会权力范围之中。行政机关无复裁量之余地。”[17]

  

   “宪法规则之所以重要,在于其有助于确定在政治斗争中哪些特定集团将获益或受损。”[18]宪法草案中弱势总统权力的规划,还意味着北洋派政治权力在未来制度实施后将进一步丧失,其既得政治利益也会受到重大损害。所以袁世凯认为宪法草案是“消灭行政独立之权,比较临时约法弊害尤甚。”这种削弱大总统与政府的威信作法,“使对内对外均无以保其独立之精神,而为国会之役使。”[19]当然是袁断然所不能接受的。

  

   在制度主义者看来,政治制度变迁的实现要通过制度主体的创新行为来实现。“制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团的利益,同时得到其他行动集团的支持。”[20]当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国会,而是袁世凯的北洋政治集团。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说,以较少的代价,攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁在1912年接受共和制度,其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识,当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权,在民国为自己谋求比旧制度中更多的政治利益。袁世凯本人明确表示:“世凯既负国民之委托,则天下兴亡,安能漠视?”[21]袁世凯所感兴趣的是做一个实权总统,而不是虚位元首。如果这一期望受挫,袁自然就会改变最初对共和民主制度的不反对态度。民初的两年,就是袁对民国新政治制度态度发生转变的一个过程。

  

   但是《天坛宪法草案》,特别是其中的“超议会制”政体,既没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益,也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当的权力目标,从而失去了北洋派对政治制度变迁的支持。正是因为缺乏这种政治制度变迁的动力,民国初年宪政制度变革最后的失败也是在所难免。

  

   而在随后的制度选择中,1914年《中华民国约法》(新约法)走向了立法权力弱化的另一个极端。在新约法中,立法权力大大缩小。立法机关采用一院制。拥有议决法律、预算、弹劾总统等立法与行政监督权。但是与总统制美国国会比较,参议院同意权被取消,最重要的弹劾权被分割。新约法规定国务卿、各部总长有违法行为时不受立法院弹劾,而是肃政厅弹劾,平政院审理。新约法对立法权力的规划,完全改变了《天坛宪法草案》中“超议会制”的设计,立法机关不仅不再是“国会至上”,而且一些正常权力也被剥夺,独立性被严重削弱。立法权力的过度削弱正是对“超议会制”最好的回应。

  

   《临时约法》的废弃,新约法的制定,进一步标志着国权主义开始影响国家政制的设计。民国建立以来,不少人主张国权主义,即创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机。而袁世凯在1914年建立这种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体,其核心原则就是总统行政权力至上,完全漠视立法权力的监督,这种政体制度其实是极端“国权主义”和体现,是现代东亚国家威权政体模式的开端。

  

   三、政治妥协:转型结局的新观察

  

   政治妥协是制宪成功的关键。在1787年美国制宪会议上,妥协更是贯穿整个会议的始终,是宪法最后制定成功的决定因素。从会议一开始,制宪代表们在联邦与州的权力划分、总统选举方式、议员代表比例、奴隶制等一系列重大问题上产生分歧,但是让人钦佩的是,经过艰苦的谈判,他们又在这些问题上达成了众多历史性的妥协。

  

   但是民国国会从讨论制宪模式开始,就不愿意与其它政治集团分享制宪权。在制宪过程中,更没有兴趣听取袁世凯政府关于制宪的意见。1913年8月,当政府方面研究宪法委员会将制定的宪法草案大纲24条提交宪法起草委员会时,声明以供参考,国民党议员猛烈抨击,命令政府代表退席,双方在宪法起草委员会上的冲突益趋表面化。[22]在袁世凯提出增修临时约法的咨文后,国会的答复是强硬的,认为宪法即将议定,约法没有增修的必要。当袁重申总统法律公布权时,国会的立场依旧,以宪法草案尚未完成,没有开议的机会为由,拒绝答复。政府方面赴会陈述宪法意见的委员也遭到拒绝。宪法起草委员会的多数议员在“二次革命”后政治形势相当严峻时,也不愿意冷静地思考妥协的必要性,即使只是暂时的实质性妥协。

  

   在当时的制宪环境中,妥协的空间并不是没有。1922年有学者认为1913年制宪运动“其主要内容,本为议会政治与总统政治之争论,在宪政原则上,亦甚重要,原有公平考究决定之可能性。”[23]而从袁世凯当时的政治要求来看,双方在权力分配上互相妥协的空间是相当大的。当在讨论制宪模式时,袁与地方都督提议的宪法起草委员会也包括国会代表,而且同意宪法最后还是由国会批准。在政府体制设计方面,袁要求的是通常内阁制度中元首拥有的总理同意权与解散议会权,反对的是完全剥夺总统权力的“超议会制”。在此前提下,袁甚至对内阁制度也表示让步,只要能够保证总统的实权。此时袁世凯认为如果能够通过制宪方式改变现行的政体制度,达到加强总统权力的目的,他可以作出一定的让步。而与袁关系密切的制宪委员王庚、陆宗舆、曹汝霖等人,在宪法会议中也不曾反对内阁制度。毕竟对于袁来说,和平的制宪手段是在1913年实现个人政治目标的一种捷径。1913年制宪环境的相对稳定,即使在二次革命发生时,制宪会议也没有停顿下来,正是宪法草案完成之前袁温和的政治选择的结果。

  

   此外,在实际政治中,“行动者特征的归属并非固定不变的属于某一特定团体,而是视其在转型不同阶段与时机的行动加以归属,也就是说,某一阶段的改革派,可能是另一阶段的强硬派,现阶段的温和派,也可能是下阶段的激进派。”[24]辛亥革命前后的政治发展表明,袁世凯是典型的实用主义政治人物,而不是特定的强硬派或改革派。袁习惯于根据形势的变化,采取包括妥协等一切政治手段,灵活的追求自己的政治目标。辛亥革命爆发后,“当革命势力表明它们掌握了国家的时候,他承认了民国的必然性。在共和制的最初几年,他为避免同革命领导人完全决裂而讨好他们,面临对抗就作策略上的退却。”[25]

  

   国会宪法起草委员会中多数激进派议员的不妥协立场,以及《天坛宪法草案》“超议会制”政体制度的完成,最终粉碎了袁的政治企图。在一切合法手段用尽,对制宪经历了一个期望、失望到绝望的过程之后,袁的不满终于在8委员被拒事件发生后达到了高潮。1913年10月25日袁世凯通电各省都督及民政长,愤怒地指责宪法草案内容的不良。袁此时终于意识到,1912年以来建立的民国政府体制,已经不可能成为一种满足自己个人政治利益的手段,“故袁世凯对于宪法上希望几乎断绝,欲挽回宪法,非破坏宪法会议不可,欲破坏宪法会议,非破坏国会不可。”[26]

  

   平心而论,民国初年的晚清新政派官僚不同于同时代的国民党人,一是他们没有很强的意识形态观念,而且基本上还是认同宪政主义的。当然在具体政体形式上,有些人赞成君主立宪政治。二是他们在处理政争时,往往以利益为导向,政治手段灵活、政治经验丰富,习惯于政治妥协与交易。三是他们对付政敌的手段相比较革命党人还是较温和的,保持着旧官场明争暗斗的习惯,武力手段并不是首选。因此这个官僚集团在民主政治的立场上带有浓厚的实用主义色彩,并不是通常人们所说的政治观念守旧,政治立场顽固不化。

  

   在政策策略方面,政治妥协对民主化进程的影响至关重要。美国政治学家罗伯特·达尔认为民主依赖于妥协,这已成为人们公认的常识。亨廷顿也强调妥协是自20世纪70年代开始的第三波民主化的共同特征之一,因为“民主国家是通过谈判、妥协和协议而产生的”。在政治精英中进行谈判和妥协是民主化进程的核心。[27]从政治妥协的类型来看,辛亥革命时期的南北议和,仅仅是一种实质性妥协。考虑到当时内忧外困的政治现实,革命党人才不得不做出让步,同意袁世凯担任临时大总统。但这只是一个暂时使用的政治谋略,待危机过后,革命党还是准备重新执掌民国正式政府的大权。

  

   仅有实质性妥协是远远不够的,制度性妥协其实更加重要。制度性妥协与实质性妥协不同。季卫东先生将宪法上的妥协分为形式、实质与制度上三种方式。其中实质上妥协(实质性妥协)是指在双方的某种利益分别得到实现的前提下就原则问题达成妥协,表现为双方互相让步、一方忍让以及价值兑换三种方式。制度上的妥协(制度性妥协)是指在多元格局中国家制度安排以价值中立为指针,并做到权力互相制衡。[28]“民主的达成并不在于精英之间在实质问题上获得妥协,而是在程序规范上获得暂时的共识,这些程序规范包括:决定那些政党可以被允许进入政治过程的制度、决定席次分配的选举制度、决定国家结构的制度设计等。”[29]所以“民主妥协不能是一种实质性的妥协,它只能是一种持续的制度化妥协。民主政治的特点就是没有哪一种利益能够确保。”[30]

  

   在民主转型过程中,体现制度性妥协功能的最重要的政治活动就是制宪。只有通过制宪活动,才能将各主要政治力量的利益目标在宪法条文中体现出来。最后制定的宪法可能在理论上并不完美,但是却能够基本上体现各主要政治势力的利益与要求。只有这样的宪法才有可能被多数政治精英们接受、执行,并存在下去。那种有宪法无宪政的局面才能够尽力避免。制宪政治中,制度性妥协是普遍存在的。1787年美国制宪会议、1688年英国“光荣革命”以及20世纪后期世界第三波民主化,都是制度性妥协成功运作的典范。从这个意义上讲,民初政治妥协的缺失,造成政体制度选择的失败,不能不说是一种历史遗憾。

  

   参考文献:

   [1]中国国民党党史委员会编.革命人物志(第3集).台北:中央文物供应社,1969:370-371.

   [2]文史资料选辑编辑部编.文史资料精选(第3册).北京:中国文史出版社,1983:26-27.

   [3]郭剑林、纪能文.瑰异总统-袁世凯.长春:吉林文史出版社,1995:301.

   [4]李根源.中华民国宪法史案.上海:国闻编译社,1914:34、34-35、45-46、47、52.

   [5]郭世佑.晚清政治革命新论.长沙:湖南人民出版社,1997:536.

[6][25]费正清编,杨品泉等译.剑桥中华民国史(上卷).北京:中国社会科学出版社,1994:250-254、251.(点击此处阅读下一页)


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