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许耀桐:党内监督论

更新时间:2016-06-12 18:14:07
作者: 许耀桐 (进入专栏)  
可以集中有效地解决巡视对象存在的问题。

  

   所谓一般性监督,是指由党内的全体党员参与的监督工作。中国共产党的全体党员都享有监督的权利,如《监督条例》规定的,党员在党内监督方面的责任和权利主要有:及时向党组织反映群众的意见和要求,维护群众的正当利益;对党的决议和政策如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以在党的会议上或向党的组织提出保留,并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映,但不得公开发表同中央决定相反的意见;在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误;检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实,同消极腐败现象作斗争;参加党组织开展的评议党员领导干部活动,发表意见。[17]一般性监督虽不及专门性监督的组织严密性和规模效应性,但自身也具有明显的不可替代的特点,例如,更为的广泛性、灵活性、及时性和经常性。

  

   就党内监督的专门性和一般性的关系来看,两者之间存在着紧密的联系和统一性。这就是说,专门性监督并不是可以脱离一般性监督的,而恰恰是依靠着一般性监督,以一般性的监督为基础。以巡视检查为例,在巡视检查期间,巡视组可以很好地通过党员、干部的举报、揭发等方式,发现问题,解决问题。反之,一般性监督也不能离开专门性监督。例如,一般性监督所提出来的问题,特别是涉及到违纪违规的重大问题,不能自行得到解决,必须通过专门的监督机构和专门的监督途径最终才能得到解决,使监督获得确认,具有权威性。

  

   无论是专门性监督还是一般性监督,党内监督都要在各级党委的领导下,进行工作部署,开展监督活动。因此,《监督条例》规定,党的各级委员会在党内监督方面履行下列职责:领导党内监督工作,明确同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)在党内监督方面的任务和要求;制定贯彻上级党组织和同级党的代表大会关于加强党内监督工作决议、决定的措施,研究解决党内监督工作中的重要问题;对党委常委、委员,同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)的领导班子及其成员进行监督;对下一级党组织及其领导班子,特别是主要负责人进行监督;党的地方各级委员会和基层委员会监督上级党委、纪委的工作,提出意见和建议。[18]各级党委对党内监督的领导,是一种比较特殊的党内监督形式,从《监督条例》作出的规定来看,可以说它兼具了、涵盖了专门性监督和一般性监督两个方面。

  

   要搞好党内监督,在实行专门性监督和一般性监督的过程中,不但需要加强各级党委对各级纪委的监督检查工作的领导,而且必须认真贯彻落实以下原则:

  

   一是党务公开原则。《中国共产党党章》规定,“党的各级组织要按规定实行党务公开,使党员对党内事务有更多的了解和参与。”党务公开原则是实行党内监督的先决条件,这是因为,如果没有党务公开,党内同志无从了解党的活动情况,当然也就无法进行监督工作。党务公开主要包括七个方面的公开:公开党组织决议、决定及执行情况,公开党的思想建设情况,公开党的组织管理情况,公开领导班子建设情况,公开干部选任和管理情况,公开联系和服务党员、群众情况,公开党风廉政建设情况。

  

   二是党内民主原则。党内民主可以使党员和党组织的意愿、主张得到充分的表达,积极性、创造性得到充分的发挥。党内民主由四大内容组成 :民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中,党内监督属于民主监督的范畴,本身就构成党内民主不可分割的一部分。正因为有了党内民主原则这个基础条件,党内监督才会对其他的三大党内民主,形成支撑保障的作用。党内监督对于党的各级领导机关和干部都应由选举产生的民主选举制度,党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度,党的各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度,都发挥了督促推动的作用。

  

   三是党内平等原则。《中国共产党党章》规定,“在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督,不断完善党内监督制度。”党内平等原则是实行党内监督的基本条件,它表明中国共产党所有的党员不论其职位高低、资格深浅、权力大小,一律都是平等的。这意味着,在党内没有特殊的、可以不受监督的党员。《中国共产党纪律处分条例》规定:“坚持党员在党纪面前人人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。凡是违犯党纪的行为,都必须受到追究;应当受到党纪处分的,必须给予相应的处分。”[19]这就是说,不管是谁,如果违纪违规,都要受到公正平等的处置。

  

   四是党员权利原则。党的十七大报告提出,“尊重党员主体地位,保障党员民主权利”,从而阐明了党员是党内的主体,党员要能成为党内的主体,必须享有充分的民主权利。《中国共产党党员权利保障条例》规定,党员有权以口头或者书面方式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议;有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员;党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实;有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求;有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。[20]这些表明,党员权利原则是实行党内监督的根本条件。

  

   五是依规治党原则。早在1938年,毛泽东在党的六届六中全会上作了《中国共产党在民族战争中的地位》的报告,在讲到党的纪律时说,“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[21]毛泽东首提“党内法规”,把党的纪律比作法规,强调纪律的严肃性、严格性,确立了党的建设的法治原则。2016年1月,习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话,强调要“坚持全面从严治党依规治党,创新体制机制强化党内监督”。从严治党、依规治党,体现了党内监督的法治精神。依规治党原则是党内监督的合法性条件,为推进党内监督确定了准绳和正确的方位。

  

   三、党内监督的改革和发展

  

   党的十八大、尤其是十八届三中、四中全会召开以来,党的建设进入了全面从严治党的新阶段。全面从严治党,要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度的“五位一体”建设,这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建设,进一步推动党内监督的改革和发展。

  

   首先,推进党内监督必须加大党内监督体制机制的改革和发展。由于党内监督的专门机构是党的各级纪检部门,这里讲的党内监督体制机制的改革和发展,主要就要集中于党的纪检体制机制的改革和发展。根据党章规定,目前党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作,由此产生的体制性障碍主要表现在:纪委依附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳。其实,这样的体制性障碍源自苏联。前面指出,列宁时期曾经建立了与中央委员会平行的中央监察委员会,两者都由党代会选举产生,因而具有独立性和至高无上的监督功能,地方各级监委会亦是如此。然而,后来在斯大林领导之下,中央监察委员会的地位发生了倒退走样,被降至必须接受中央委员会的领导。1939年3月召开的苏共十八大作出规定,“党监察委员会在联共(布)中央之下工作。……并在联共(布)中央领导下和按照它的指令来工作。”[22]以此同时,地方各级监委会也要接受同级党委和上级监委会的领导,这就是“双重领导体制”,导致同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革纪检体制机制的弊端,中共十八届三中全会《决定》指出,“改革党的纪律检查体制”,“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”,变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”,这一变革的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度,纪检机构的独立性、权威性开始显著回升。但这样的“主要接受上级纪委领导”,还仅限于“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。因此,有必要继续加大改革力度。第一步,在把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡期时,应把组织、人事、纪检工作等在内的全部,都归于主要接受上级纪委领导。第二步,在条件成熟时,结束双重领导体制,建立由各级党代会选举产生的与各级党的委员会平行的纪律检查委员会体制。

  

   其次,推进党内监督必须坐实党员主体地位并有效落实党员的党内监督职责和权利。这几年,在谈到党内监督乏力时往往可以听到这样的议论:“上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”。之所以出现这样的情况,归结而言,党内监督如果仅靠组织上和纪检部门的监督是远远不够的,还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但目前党员的监督并没有发挥应有作用,究其原因在于,党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。从理论上说,中国共产党党章和其他的相关条例,其实已经规定了党员的民主权利,共有18种之多,即:知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权。这些权利的规定,奠定了党员坚实的主体地位。而关于党员监督的职责和权利的规定,更直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。那么问题在哪里呢?主要存在于实践领域。一是党员自身的民主素质不高的问题。中国共产党现有党员8700多万,但无论是普通党员还是党员干部,对党员民主权利的认识和要求都不高。例如,党组织的一些领导往往对党员的民主权利讲得少,不少党员同志对自身拥有的民主权利认识也不足,因而屡屡造成党员民主权利保障落实不到位,或者党员由于素质不高,不能正确地行使民主权利。为此,必须提高党员民主素质,引导党员正确行使权利、认真履行义务。解决党员自身民主素质不高、影响党员行使监督权利的障碍问题,主要应开展广泛的、有力的宣传教育,组织党员认真学习党员民主权利,从而牢固地树立党员民主意识并能够有效地运用属于自己的民主权利。二是行使党员履行监督职责容易遭受打击报复的问题。党员履行监督职责,常常是对领导干部提出批评意见,或者据实检举揭发其错误、劣迹,往往对领导干部造成被动、不利,甚至形成一种威慑,因而很容易遭自领导的打击报复,这就使的党员把履行监督职责视为畏途,影响了行使民主权利的积极性,构成党内监督的严重障碍。解决这些问题的出路在于,要在全党范围严肃政纪政风,构建良好的政治生态。习近平总书记多次强调政治生态的重要性,指出自然生态要山清水秀,政治生态也要山清水秀;要着力净化政治生态,营造良好的政治监督环境,切实保障落实党员的民主权利和监督职责,坚决处理党员因履行民主权利和监督职责而遭到的阻力和遭受打击报复的问题。

  

再次,推进党内监督必须加大权力监督尤其是对“一把手”权力的监督。《监督条例》指出,“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。”之所以做这样的规定,(点击此处阅读下一页)


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