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王刚:“金砖四国”金融监管架构的变迁与启示

——中国金融监管框架重构研究(3)

更新时间:2016-06-05 01:19:50
作者: 王刚  

   为了解金融危机之后金砖国家完善监管架构、加强金融监管、防范化解系统性风险的经验,国务院发展研究中心金融研究所自2014年底以来先后组织研究人员赴巴西、印度和俄罗斯进行专题调研,期间拜访了相关国家中央银行、金融监管机构和主要金融机构等。在此基础上,本文系统梳理了金融危机前后“金砖四国”巴西、印度、俄罗斯、南非金融监管架构的主要变迁及完善宏观审慎监管政策框架、丰富和创新监管政策工具的实践经验。本文认为,我国应从如下三个方面借鉴其他金砖国家的经验:一是应立足本国国情,完善宏观审慎政策框架;二是应加强宏观审慎政策与货币政策、财政政策的配合与协调;三是应加强市场行为监管,在行政执法层面落实金融消费者保护职责。

  

金融危机前后“金砖四国”金融监管体制变迁

   (一)巴西

   实施新监管准则,提高监管有效性;运用宏观审慎政策工具管理流动性,防止信贷增长过快、资本流入过多带来的系统性风险;完善宏观审慎框架,加强货币政策与宏观审慎政策的协调与补充。

   1.危机前的金融监管体制。

   巴西金融监管体系的最高决策机构是国家货币理事会,成员机构包括巴西央行、证券交易委员会、私营保险监管局和补助养老金秘书处。巴西金融监管是以中央银行为主体的混业监管机制,只有证券交易所、保险和养老金机构等少数机构不受央行监管。这种监管机制使得巴西监管部门职能与责任明确,国家货币理事会层面的协调机制减少了监管部门之间沟通与协作、信息共享等方面的障碍。为履行银行监管职责,巴西央行在内部设立了专门的监管部门——监督管理局,该局由四个部门组成:现场检查部、非现场检查部、打击非法外汇交易和非法金融犯罪部、金融系统信息管理部,以此确保适度的分工与合作。

   2.危机后的金融监管改革举措。

   2008年全球金融危机爆发后,巴西经历了短暂而剧烈的经济波动和通货膨胀。到2011年,实体经济才出现反弹迹象,但通货膨胀仍较高。为此,巴西监管当局采取以下改革措施。

   (1)实施新监管准则,提高监管有效性。

   2013年3月1日,巴西央行公布了由国家货币理事会制定的关于巴塞尔协议III的实施细则,并于2013年10月1日起在巴西实施。与此同时,改进被监管机构的信息披露制度和公司治理,提高金融机构的透明度。同时加强对金融机构日常活动的评估与监测。

   (2)运用宏观审慎政策工具管理流动性,防止信贷增长过快、资本流入过多带来的系统性风险。

   一是采取反周期的存款准备金率调整信贷周期。在2008年金融危机发生之初,巴西央行降低准备金率以防金融系统的信贷萎缩,此后则数次提高准备金率防止信贷过快增长。

   二是自2010年12月对新增家庭贷款实施更严格的资本要求,主要集中在汽车信贷、扣除薪资贷款、个人信贷等。2011年11月,巴西央行调整汽车贷款的贷款价值比率,将信用卡最低还款比率从10%提高到15%,将消费者信用活动的金融交易税从1.5%提高到3%。

   (3)完善宏观审慎框架,加强货币政策与宏观审慎政策的协调与补充。

   在宏观审慎方面,巴西央行既是货币政策的实施主体,又是银行监管主体,拥有丰富的政策工具,在宏观审慎政策的实施中发挥了关键作用。2011年5月巴西央行内部成立金融稳定委员会,将宏观审慎政策职能更清晰地从货币政策中分离出来。该委员会负责监测系统性风险的来源、制定减缓风险的战略,在巴西央行内部协调各部门之间的职责。

   与此同时,将宏观审慎政策与货币政策结合使用,使之互为补充。金融危机后为有效控制家庭部门信贷的过快增长,从2010年上半年到2011年年中,巴西央行累计提高基准利率3.75个百分点,同时收紧存款准备金和资本充足率要求。有效的政策合作成功地实现了总需求管理,抑制了通胀压力。

  

   (二)俄罗斯

   成立统一的监管机构;强化监管当局对金融机构的风险监测能力;更加强调金融稳定目标。

   1.金融危机前的金融监管体制。

   前苏联解体后,俄罗斯不断强化中央银行的地位,银行体系监管权力主要集中于央行。1998年金融危机后,俄罗斯金融监管体制逐步建立和完善,形成央行、金融市场监督局、财政部等多家机构并存的监管体系。俄罗斯保险业由财政部内设机构保险厅负责监管,银行体系的监管权力集中于央行。证券业没有独立出来,对商业银行经营证券业务的监管由金融市场监督局和中央银行共同完成。

   分业、多头的监管模式导致监管机构职能重复、“政出多门”。由于俄罗斯金融政策制定权属于联邦政府和财政部,而监管权归于央行和金融市场监督局,导致各部门间的利益博弈从未中断。2003年以来,俄罗斯一直在推行统一金融监管的改革,但由于各监管主体的立场各异,改革一直未能顺利推进。

   2.金融危机后的金融监管改革。

   2008年全球金融危机造成俄罗斯金融业出现较大动荡。危机过后,俄罗斯痛定思痛,以强化统一监管、提高金融体系稳定性为出发点,对本国金融监管体系进行了重大调整。

   (1)成立统一的监管机构。

   2013年7月,普京总统批准法案,规定俄联邦金融市场监督局对证券市场、保险市场、交易所投资和养老金等领域的监管职责转移至央行,俄罗斯央行成立金融监管委员会行使上述职能。委员会成员在央行各部门负责人中产生。

   法案的实施标志着俄罗斯金融监管体制的重大变革。

   一是明确央行的统一监管者地位。除继续承担监管银行等信贷机构的职责外,俄央行将取代原金融市场监督局,对证券公司、保险公司、小金融组织、交易所和养老基金等几乎所有非信贷金融机构的经营活动实行全权统一监管。

   二是赋予俄央行更多职能。央行将接管财政部和联邦政府制定金融市场监管标准的部分权力,参与政府起草相关法律和监管规定的过程,同时承担政策制定和监督执行两项职能。

   三是出台配套调整措施。为配合央行新的监管地位,该行董事会成员由13人增至15人,行长和董事长任期由四年延长至五年。

   同时,由于央行职权范围扩大,提升原国家银行委员会的级别,并更名为国家金融委员会。在央行基础上成立统一的金融监管机构解决俄罗斯金融监管机构职能重复的问题,提高金融监管的稳定性和有效性,也表明俄罗斯金融监管体系正式由分业监管向混业统一监管转变。

   (2)强化监管当局对金融机构的风险监测能力。

   俄罗斯通过立法强化央行对金融机构信息的获取权力,确保各类信息数据的真实性,定期对各类风险进行压力测试和情景模拟,并建立危机早期预警系统。金融监管改革将金融政策制定和监督执行两项职能同归于俄央行,确立了其在金融市场上的权威地位,有利于金融政策的统一性和连贯性,避免政策执行中出现梗阻。

   (3)更加强调金融稳定目标。

   俄罗斯央行在危机后进一步强调金融机构不能以危害金融稳定为代价来获取商业利润。同时修订 《自然人银行存款保险法》,出台《支持金融体系补充措施法》,完善问题金融机构的退出机制,重点强调问题机构早期的资产保全能力,充分保护存款者和债权人的利益,确保国内金融机构的稳定。

  

   (三)印度

   加强对系统性风险的监测与预警,建立宏观审慎分析框架;强化金融监管协调,加大对系统重要性金融机构的监管力度;强化对综合经营和金融集团的监管。

   1.危机前的金融监管体系。

   印度实行分业经营和分业监管,印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策、管理外汇市场,同时对银行业实施监管。此外,证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。具体而言,印度储备银行主要负责监管全印度的银行体系,证券交易委员会主要负责包括银行在内的所有金融机构非传统型业务的监管,包括证券发行、政府债券交易、共同基金、信用卡业务及代理、金融担保等。

   2.危机后的金融监管改革。

   金融危机后,印度以加强宏观审慎监管为抓手,全面加强防范、控制系统性风险的制度建设。具体而言:

   (1)加强对系统性风险的监测与预警,建立宏观审慎分析框架。

   印度储备银行一方面通过建立宏观审慎政策框架,分析和监测经济和金融体系的系统性风险,并适时发出风险预警信号。扩大监管范围,提高监管标准。另一方面将不吸收存款的金融机构纳入金融监管范畴,防止监管套利。同时以实施巴塞尔III为突破口,提高监管要求,加强对银行资本数量和质量的监管。

   (2)强化金融监管协调,加大对系统重要性金融机构的监管力度。

   为加强监管协调,危机后印度政府成立“金融稳定与发展局”,位列于印度储备银行、证券交易委员会和发展局之上,以加强监管部门的协调与合作,监管系统重要性金融机构。其主要职能包括监管大型金融集团、实施宏观审慎监管、加强内部监管合作、普及金融知识和制定金融扩展计划等。金融稳定与发展局通过设立专门委员会建立工作机制,由印度储备银行行长负责,讨论和决定关于金融部门发展和稳定的相关事宜,协调部门间监管事项。

   (3)强化对综合经营和金融集团的监管。

   2013年3月,印度各监管机构包括印度储备银行、证监会、保险监管及发展局、养老监督及发展局签订了金融集团监管合作谅解备忘录,加强对金融集团监管的协调。

  

   (四)南非

   确保金融稳定;建立“双峰”监管模式;加强消费者保护和市场行为监管。

   1.危机前的金融监管体制。

   金融危机之前,南非央行储备银行和金融服务理事会是两个主要的监管主体,储备银行下属的银行监管部负责吸收存款银行部门的监管,非银行金融机构则由金融服务理事会负责监管,但金融服务理事会同时要向财政部负责,监管权相对分散。信用领域由国家信用监管局负责管理,处理消费者信用公平交易与评估、消费者保护和信用行业公平竞争等事项。总体上南非金融监管体系没有统一协调机构。

   2.危机后的金融监管改革。

   (1)确保金融稳定。

   宏观审慎监管成为危机后南非体系监管的基础和未来改革方向。2011年起,南非监管当局推行了如下改革。

   一是成立金融稳定监督委员会,成员包括南非储备银行、金融服务理事会和财政部,由财政部长负责。

二是成立金融监管委员会,该委员会在立法、执法和市场行为方面为各监管机构提供部门间的协调。它也包含相关的标准制定机构,如独立的审计监管理事会。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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